摘要：隨著國有企業(yè)改革的逐步深入，城市供熱體制的改革已是迫在眉睫。要做好此項艱苦而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，熱費管理體制的改革是關(guān)鍵。而要成功地進(jìn)行熱費管理體制的改革需要眾多的客觀條件和外圍環(huán)境作為保證。本文論述了做好熱費管理體制改革需重點解決的幾個問題，指出了解決好這些問題將是熱費管理體制改革成功的重要保證。               

唐山市熱力總公司袁志軍王少馳   

    城市供熱體制改革的主要內(nèi)容是:改革單位統(tǒng)包的用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化、貨幣化；加大新型墻體材料、建筑節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用和供熱采暖設(shè)施的技術(shù)改造力度，提高熱能利用效率，改善城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量；繼續(xù)發(fā)展和完善以集中供熱為主導(dǎo)、多種方式相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)、安全、清潔、高效的城鎮(zhèn)供熱采暖系統(tǒng)；加快供熱企業(yè)改革，引入競爭機(jī)制，培育和規(guī)范城鎮(zhèn)供熱市場。而改革單位統(tǒng)包的用熱制度，停止福利供熱，實行用熱商品化、貨幣化是其中的重要內(nèi)容，其實施的情況將直接影響到整個供熱體制改革的成功與否。實行用熱商品化、貨幣化也并非一蹴而就的事情，需要具備各種條件作為其順利實施的保證。  
    一、搞好熱費管理體制改革必須改變原有的福利觀念、樹立熱是商品的意識  
    1、社會與居民群眾對熱是商品的認(rèn)識亟待提高  
    我們說“熱”是商品，因為它不是天然就存在的，它是供熱企業(yè)的職工用自己辛勤的勞動汗水，用自己掌握的供熱專業(yè)知識和技能，通過鍋爐等供熱設(shè)備將供熱企業(yè)用資金購來的煤、水、電等資源，轉(zhuǎn)變成熱能，再通過熱網(wǎng)的輸配、分流以及供熱參數(shù)的轉(zhuǎn)換才供給熱用戶的，它創(chuàng)造了新的價值。其價值是在市場上通過其價格來體現(xiàn)的。但長期以來供熱社會福利型“包燒制”在社會和人們思想當(dāng)中已根深蒂固，因此必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，建立“熱”是商品的意識。  
    2、提高熱是商品的意識要靠深入而廣泛的宣傳  
    集中供熱一般分布在大中型城市，所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，按常規(guī)，用戶是有用熱支付能力的。但是部分用戶受“福利用熱”觀念的影響，產(chǎn)生了拖欠熱費、不想交費和竊熱現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，供熱企業(yè)應(yīng)對用戶加強(qiáng)熱是商品的宣傳，進(jìn)一步加大用熱按需交費的市場交換法則的教育。引導(dǎo)用戶逐漸克服“福利用熱”的觀念，增強(qiáng)用戶繳納熱費的積極性，爭取用戶的理解。  
    二、搞好熱費管理體制改革必須進(jìn)一步推進(jìn)居民住宅熱費收費制度的改革  
    從實踐中可以看出，熱費難收不僅有觀念和供熱質(zhì)量的問題，而且也有一個收繳機(jī)制的問題。長期以來，熱費收繳之所以難，就難在沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律要求，采取相應(yīng)的方式、方法，依然在按照過去計劃經(jīng)濟(jì)采用的一套作法，依靠國家財政補(bǔ)貼、企業(yè)承擔(dān)、個人無償用熱的方式方法。顯然，這種供熱企業(yè)靠財政撥款、企業(yè)承擔(dān)的方式，也越來越不能適應(yīng)變化了的新形勢，必須進(jìn)行改革。   
    1、供暖收費制度改革的目的、目標(biāo)  
    供暖收費制度改革的目的是：加強(qiáng)供暖收費管理，加大采暖費收繳力度，搞好冬季城市供暖工作，提高居民生活質(zhì)量，為供暖體制改革奠定基礎(chǔ)。  
    供暖收費制度改革的長期目標(biāo)是：遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把供暖企業(yè)推向市場，實現(xiàn)供暖商品化；近期目標(biāo)是：根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)狀況，建立起合理負(fù)擔(dān)采暖費的收費體制，提高供暖收費率，緩解供暖收費不足，保證冬季供暖的正常運(yùn)行。  
    2、供暖收費制度改革的內(nèi)容  
    按照市場經(jīng)濟(jì)的供求原則，改革供熱采暖收費全部由社會承擔(dān)的收費制度，改變原有的企業(yè)、個人雙方共同交納熱費的交費方式，逐步向個人購熱制轉(zhuǎn)變的新型收費制度。政府部門應(yīng)該按照本地區(qū)的具體情況，統(tǒng)籌安排，合理負(fù)擔(dān)，既要促進(jìn)社會穩(wěn)定，又要考慮大多數(shù)職工的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，逐漸把過去國家給職工的取暖補(bǔ)貼，由暗補(bǔ)改為明補(bǔ)，也就是把職工單位負(fù)責(zé)的熱費，由家庭成員所在單位合理分?jǐn)?，并按工資的一定比例進(jìn)入職工工資，實現(xiàn)熱費完全由用戶個人交納，達(dá)到用熱、交費權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。  
    三、搞好熱費管理體制改革必須加大行政立法力度，完善城市供熱管理辦法及熱費收繳管理辦法  
    1、完善供熱行業(yè)技術(shù)規(guī)范是推進(jìn)征費管理體制改革的基礎(chǔ)  
    目前，供熱行業(yè)還沒有制定出統(tǒng)一的設(shè)計、運(yùn)行、檢修技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)；勞動、材料、能源等項定額還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；供熱行業(yè)熱力輸配成本的平均水平還沒有一個確切的指標(biāo)。這些工作的滯后，都直接影響著征費管理體制改革的進(jìn)度。因此，相關(guān)政府主管部門應(yīng)盡快部署這一工作，促進(jìn)這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范早日出臺。  
    2、頒布供熱法規(guī)是加快征費管理體制改革的保證  
    收費難除了有一定的客觀因素外，人為的因素很多：計劃經(jīng)濟(jì)體制中建立的與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)的收費模式，人們思想觀念的陳舊，用來遵循和約束的法規(guī)、條例的缺乏等等。而行政手段的使用，是必不可少的，必須加大行政立法力度，盡快頒布《集中供熱管理條例》及相應(yīng)的《熱費收繳管理辦法》，建立一套能夠促進(jìn)熱行業(yè)健康發(fā)展的管理法規(guī)。切實改變當(dāng)前供熱管理無法可依的局面。  
    四、搞好熱費管理體制改革必須依靠管理、依靠科技，努力降低供熱成本、減少供熱費用  
    隨著城市集中供熱征費管理體制改革的不斷推進(jìn)和熱作為一種商品推向市場，商品在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，必須要遵循相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價值規(guī)律，所以，如何采取有力的措施降低供熱成本、減少供熱費則顯得非常重要。  
    1、合理分?jǐn)偀犭娐?lián)產(chǎn)集中供熱的熱、電、煤耗  
    目前，國際上對熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱的熱電的煤耗分?jǐn)傆腥N方法。熱量法，節(jié)能經(jīng)濟(jì)效益全部歸電，我國學(xué)習(xí)原蘇聯(lián)，一直采用這種辦法，延用到今日；熱焓法，節(jié)能經(jīng)濟(jì)效益全部歸熱，熱價很低，丹麥、瑞典、挪威、德國等北歐國家應(yīng)用此法；方法，節(jié)能經(jīng)濟(jì)效益熱、電共享，美國采用該辦法。  
    如果我國也采用方法進(jìn)行煤耗比分?jǐn)?，供熱成本可降?0～25％，應(yīng)用熱焓法可降低30％以上。 
所以，正確合理的確定熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱的熱、電、煤耗分?jǐn)偙?，從而降低供熱成本，這個問題應(yīng)引起相關(guān)部門的重視，應(yīng)逐步做到公平合理，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。  
    2、對供熱企業(yè)的成本核算應(yīng)制定宏觀指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)  
    供熱成本不能簡單地類同工業(yè)產(chǎn)品核算辦法進(jìn)行計算，政府必須綜合考慮各方面因素，從根本上改革熱價的組成和核算辦法，對城市供熱企業(yè)核定宏觀指導(dǎo)的費用標(biāo)準(zhǔn)，確定供熱企業(yè)用以計算供熱價格的成本真實可信，透明度高，這樣才有利于供熱企業(yè)提高技術(shù)、管理、服務(wù)水平，降低供熱成本，便于用戶的理解和支持。  
    3、改變現(xiàn)有按建筑面積收繳供熱費的辦法，逐步實現(xiàn)按熱計量收繳供熱費  
    改按面積收熱費為按熱量收繳，耗熱量的多少直接影響著居民繳納熱費的多少，所以，居民的節(jié)能意識也會很快得以提高。目前在發(fā)達(dá)國家，熱量計已普遍使用。采暖供熱按各家各戶實際消耗熱量的多少收費，熱量已成為一種真正意義上的商品，因而居民的節(jié)能意識普遍提高。一些國家的經(jīng)驗表明，安裝熱量計后由于居民節(jié)能意識的提高，可達(dá)到節(jié)約供熱量20％左右的效果。  
    五、搞好熱費管理體制改革要依靠提高采暖系統(tǒng)的技術(shù)含量和供熱質(zhì)量  
    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)被廣泛重視，很多城市都在進(jìn)行不同采暖能源及供熱方式的比較，形成了以燃煤、燃?xì)?、油、電為能源的多種供熱形勢，這對發(fā)展以燃煤為燃料的熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱鍋爐房供熱提出了課題，一是如何降低建設(shè)費用（包括熱源、熱網(wǎng)和熱力站的建設(shè)費用），使終端用戶獲得單位熱量所需的建設(shè)費用最小；二是如何改善供熱系統(tǒng)，提高經(jīng)濟(jì)性，即如何減少各個環(huán)節(jié)的能源浪費和費用，保證供熱質(zhì)量，降低成本，以便提高集中供熱和其他供熱方式的競爭能力。所以供熱企業(yè)應(yīng)該從各方面入手，提高采暖系統(tǒng)的技術(shù)含量，改變不合理的系統(tǒng)，提高供熱質(zhì)量。  
    1、通過技術(shù)改造、創(chuàng)新，改善供熱系統(tǒng)  
    對現(xiàn)有管網(wǎng)必須進(jìn)行詳細(xì)的水力分析，并采取相應(yīng)的措施有效的建立穩(wěn)定的水力工況；熱力站是連接一次網(wǎng)和二次網(wǎng)的重要設(shè)施（樞紐），改進(jìn)熱力站系統(tǒng)的技術(shù)和設(shè)備，以合理分配流量、穩(wěn)定水力工況、節(jié)約能源、提高供熱質(zhì)量；改善二次網(wǎng)和用戶內(nèi)部不合理系統(tǒng)，解決小區(qū)內(nèi)建筑物之間和建筑物內(nèi)部房間之間冷熱不均問題；建立微機(jī)控制系統(tǒng)，為供熱管理人員提供集中供熱系統(tǒng)的運(yùn)行狀況，幫助工作人員選擇最佳的運(yùn)行工況，進(jìn)而維護(hù)頻繁變動的熱網(wǎng)系統(tǒng)的水力工況平衡、保證供熱、節(jié)約能源。實施多熱源聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，優(yōu)化管網(wǎng)運(yùn)行方式，保證穩(wěn)定運(yùn)行，提高供熱品質(zhì)。  
    2、實行分戶控制  
    為了扭轉(zhuǎn)供熱收費難這一局面，可以嘗試進(jìn)行分戶控制改造，以求探索一套化解熱費收繳矛盾的新途徑。實施分戶控制改造有以下幾方面好處：  
    （1）通過對用戶實施分戶有效的控制，可以加大熱費收繳力度，提高熱費收繳率，增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。  
    （2）保證自覺交費用戶的合法權(quán)益，斷絕不交費用戶的依賴思想，消除搭車受益的不良思想意識。  
    （3）營造一種熱是商品，交錢供熱，不交錢不供熱，交多少錢供多少熱的思想氛圍。   
    （4）為改革供熱計量收費體制，由按面積計算熱費向熱量計量收費過渡奠定基礎(chǔ)。  
    分戶控制改造是供熱傳統(tǒng)不合理時的按面積收費向科學(xué)合理的按熱量收費的一個前奏和過渡。唐山市熱力總公司2006年度完成五萬平方米的分戶改造。改造取得了明顯的效果。  
    可見，通過分戶控制改造，熱力公司當(dāng)年收費率提高28.82％，陳欠收費額完成339675元，總收費額比上一年度增加511725萬元。分戶改造供熱得到了絕大部分熱用戶的支持、理解。由此可見，推行分戶控制改造無論從技術(shù)、資金，還是用戶方面都是切實可行的。
    六、搞好熱費管理體制改革需要引入社會服務(wù)承諾制度 
    1、社會服務(wù)承諾制度 
    社會服務(wù)承諾制度是承擔(dān)社會服務(wù)職能的組織和個人，按行業(yè)要求，把服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序、服務(wù)時限和服務(wù)責(zé)任公開向組織和社會作出承諾；設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和舉報電話，明確經(jīng)濟(jì)賠償標(biāo)準(zhǔn)，對未兌現(xiàn)承諾的責(zé)任人按規(guī)定給當(dāng)事人以經(jīng)濟(jì)賠償，是具有規(guī)范和約束力的一種契約性質(zhì)的機(jī)制。 
    實踐證明：推行社會服務(wù)承諾制度有利于轉(zhuǎn)變行業(yè)作風(fēng)，是加強(qiáng)行業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容；有利于建立新型的社會、人際關(guān)系，是加強(qiáng)精神文明建設(shè)的重要途徑；有利于發(fā)揮人民群眾參政議政、民主監(jiān)督的作用，是加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)的重要步驟。 
    2、供熱行業(yè)實行社會服務(wù)承諾制度的必要性 
    (1)熱作為進(jìn)入市場的特殊商品，除了要滿足一般商品的質(zhì)量要求之外，還必須同時滿足企業(yè)、滿足社會、滿足群眾的特殊需要。熱產(chǎn)品作為一種在銷售過程中服務(wù)的復(fù)雜而難度大的商品，一般的服務(wù)滿足不了消費者的要求，必須提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，也只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才能收到良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，供熱企業(yè)應(yīng)圍繞為用戶提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，大力加強(qiáng)職工的日常服務(wù)規(guī)范建設(shè)，切實依靠良好的服務(wù)程序和質(zhì)量，全面推進(jìn)供熱的服務(wù)。 
    (2)集中供熱作為社會服務(wù)性行業(yè)，其服務(wù)質(zhì)量的高低直接反映著企業(yè)管理者的素質(zhì)，代表著政府的形象，在廣大市民自我保護(hù)意識逐漸增強(qiáng)的今天這一點尤為重要。 
    (3)隨著供熱市場的開放，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，鼓勵多家辦熱以后，以燃?xì)?、油、電為能源的多種供熱形式將打破集中供熱的壟斷地位。所以，只有盡快轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)廣大職工的服務(wù)意識、競爭意識，在抓經(jīng)濟(jì)效益的同時提高企業(yè)的社會效益才能迎接新的挑戰(zhàn)。 
    七、供熱計量收費是搞好熱費管理體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié) 
    1、城市集中供熱收費制度改革，熱計量收費是關(guān)鍵 
    (1)實行用熱計量收費，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)供熱商品化、市場化和社會化的客觀要求。 
    “熱”是商品已普遍為社會所認(rèn)同?！盁帷奔热皇巧唐?，那就具有價值和使用價值。“熱”這一特殊商品要進(jìn)入市場，必須首先解決好計量問題，做到明碼實價。 
    (2)實行用熱計量收費，是節(jié)約能源，提高效益和擺脫目前經(jīng)營困境，尋求供熱企業(yè)振興和發(fā)展的有效途徑。 
    首先，實行用熱計量收費，可收到顯著的節(jié)能效果。第二，按熱量收費，是解決目前日趨嚴(yán)重的供熱收費難問題的最有效辦法。另外，實行用熱計量收費還可以為實現(xiàn)居民小區(qū)生活熱水供應(yīng)，并能有限杜絕用熱戶竊水問題。 
    2、實現(xiàn)熱計量收費的必要、充分條件 
    （1）改變原有供暖系統(tǒng)，為實現(xiàn)熱計量收費做好技術(shù)保證 
    A、做好建筑采暖計量收費技術(shù)工作，使供熱系統(tǒng)適應(yīng)分室控制溫度和按戶計量的要求：一是要對室內(nèi)采暖系統(tǒng)進(jìn)行改造，二是要對熱網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行改造；   
    B、研究和開發(fā)熱計量和節(jié)能所需的儀表、設(shè)備，并制定有關(guān)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。 
    （2）為實現(xiàn)熱計量收費創(chuàng)造良好的軟件環(huán)境 
    如果說對原有供熱系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)改造，是實現(xiàn)熱計量收費的必要的硬件條件，那么創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境也是實現(xiàn)熱計量收費所必不可少的軟件條件。 
    A、必須為熱計量收費的實施制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn) 
    分戶計量的實施對供熱系統(tǒng)的設(shè)計提出了新的要求，各地政府必須改變熱力站、熱網(wǎng)系統(tǒng)和熱用戶系統(tǒng)分別由不同單位或部門設(shè)計、施工，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致等現(xiàn)狀。及時組織有關(guān)部門起草相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對室內(nèi)供熱系統(tǒng)的形式給出指導(dǎo)性意見。這就要求供熱系統(tǒng)的設(shè)計或施工必須制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)行。 
    B、盡早建立分戶計量的供熱示范點，加強(qiáng)供熱商品化的宣傳報道，增加用戶對分戶計量的感性認(rèn)識，提高社會節(jié)能意識。 
    C、解決好資金籌措問題 
    實現(xiàn)熱計量收費，必須對原有室內(nèi)采暖系統(tǒng)進(jìn)行改造，并且加裝控制裝置和計量裝置。這些都需要新的資金投入，所以，必須解決資金來源問題，以保證熱計量改造能夠?qū)嵤┫氯ァ?nbsp;
    D、為按計量收費制定相應(yīng)的熱價 
    現(xiàn)有的供熱價格體系，居民熱用戶僅有按供熱面積收費的價格標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有可供參考的按熱量計費的價格標(biāo)準(zhǔn)和收費依據(jù)，即使實現(xiàn)了分戶熱量計量，也無法按熱量進(jìn)行收費，再加上分戶計量供熱系統(tǒng)的初投資比較高，因此，會嚴(yán)重挫傷供熱企業(yè)和居民熱用戶對分戶計量收費的積極性，不利于計量工作的進(jìn)一步開展。 
    所以，必須針對按熱量收費制定出相應(yīng)的熱價，以促進(jìn)計量工作的進(jìn)一步開展，真正達(dá)到改革收費制度、節(jié)約能源的目的。目前，供熱計量、供熱分戶控制的推廣還受許多方面因素的制約，有許多問題需要我們不斷探討解決。隨著社會各方面的共同努力，供熱分戶控制和供熱計量收費的改革終將得以成功實施。 
    八、城市低收入群體的采暖保障政策是搞好熱費管理體制改革的必要條件 
    按照國家相關(guān)政策，我國現(xiàn)行的城市供熱體制改革的核心是實現(xiàn)熱商品化和貨幣化。使供暖走向市場化和商品化，遵循“誰受益，誰繳費”的原則。顯然改革政策所要解決的重點是供熱企業(yè)或行業(yè)所面臨的經(jīng)營問題。按照“誰受益，誰繳費”的原則，職工或居民個人自然成為了繳費主體。因此，改革的目的實質(zhì)上是解決職工或居民個人的取暖費來源問題。 
    熱費收繳困難除了企業(yè)由于經(jīng)營不景氣無力支付采暖費以外，低收入和困難群體由于無力支付取暖費造成的熱費拖欠也占了相當(dāng)大的比例。低收入群體是否能夠得到有效的保障，是直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事，是保證改革順利進(jìn)行、建立和諧社會的關(guān)鍵問題之一。目前情況下，許多城市針對城市低收入群體的取暖費補(bǔ)貼做了相應(yīng)的政策規(guī)定。但也存在著一些問題有待于進(jìn)一步探討研究并制定相應(yīng)的政策。 
    １、處于貧困邊緣的低收入人群大部分未被納入采暖補(bǔ)貼范圍，應(yīng)進(jìn)一步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，將接近貧困線的低收入群體納入采暖補(bǔ)貼的對象范圍。  
    ２、政府要對低收入群體的采暖保障機(jī)制承擔(dān)資金保障。 
    總之，熱費管理體制的改革是一項艱苦而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要成功地進(jìn)行熱費管理體制的改革需要很多的客觀條件和外圍環(huán)境作為保證。不僅需要相關(guān)的政策支持，同時也需要社會各層面具備一定的接受能力以及供熱企業(yè)的自身發(fā)展作為前提，才能作好這項艱苦而復(fù)雜的工作。隨著諸多條件的逐步完善與發(fā)展，企業(yè)、個人將進(jìn)一步從改革中受益，熱費管理體制的改革將逐步走入一個良性發(fā)展的軌道。