供暖作為城鎮居民的冬季基本生活需求,事關廣大群眾的切身利益,體現著政府對民生的關注。2006年是濟南市改革供熱福利制度,實現用熱商品化、貨幣化的第一年,新舊交替中,原有供熱體制與供熱行業管理、供熱企業發展、居民日益增長的需求之間的矛盾越發凸顯。而供熱體制改革涉及面廣,積淀問題多,需要綜合配套推進。為此,我室就深化供熱體制改革進行了專題調研。現將有關情況報告如下。

    一、濟南市集中供熱不斷發展并開始供熱體制改革探索

    濟南市從1985年開始實施集中供熱,1990年對集中供熱實行統一管理,1998年開始探索供熱體制改革,先后實施了分戶控制、分戶計量工作試點,為最終實現“按量收費”奠定了基礎;改革供熱福利制度,熱費由“暗補”到“明補”,逐步實現供熱的商品化、貨幣化;確立了價格聽證機制,實行供熱價格調整價格聽證會,擴大了公民參與、增加了社會監督;進一步厘清了供熱企業改革的思路,明確了市場主體地位;修訂、完善了有關法規和實施細則,為改革的順利進行提供政策保障。在設施建設、財政補貼等方面予以扶持,保障供熱市場的正常運行。近年來,結合重點工程和房屋建設,城區供熱新增面積314萬平方米;根據市場變化,多次調整采暖價格,減輕企業的運營壓力;市財政對供熱企業補貼、貼息銀行貸款、返還供熱管網建設費等,2005年為3591萬元,2006年為8395萬元。經過多年的發展,集中供熱已初具規模。建成區有供熱企業22家,其中市屬國有企業6家,建成供熱管網991公里,其中蒸汽管網367.5公里,換熱站378個。截止2006年底,全市總供熱面積4200萬平方米,負責2500多家用熱單位供熱,160多家大中型企業工業用蒸汽,城市集中供熱普及率達到43%,在北方同類城市中居領先地位。通過發展集中供熱,替代分散鍋爐1600多臺,減少煙囪920座,節約分散供熱鍋爐用地2000多畝;每年可減少煙塵排放19.5萬噸、二氧化硫6萬噸,為濟南市實施溫暖工程、藍天工程,改善大氣環境,提高人民生活質量,優化招商引資環境,提高城市現代化水平做出了積極貢獻。

    二、供熱市場三方主體面臨的困難和問題

    供熱體制在擺脫計劃經濟,向市場經濟轉軌過程中,不可避免地出現困難和問題。在這一過程中,政府、企業、消費者作為供熱市場的三方主體都為體制轉軌付出了努力和代價,卻仍面臨種種困境,供熱市場上似乎沒有贏家。歸納起來,突出表現在:

    (一)從企業的角度看,供熱成本大幅上升,企業發展步履維艱。我市1992年制定供熱價格以來,先后歷經5次調價,基本走了一條成本推動價格上漲、企業倒逼政府提價的路子,供熱價格雖然一直在提高,但價格提高的速度趕不上成本上漲的速度,企業虧損嚴重,無力償還銀行貸款,信用度降低,進一步加大了繼續貸款的難度;無力進行技術改造和更新,技術進步緩慢,管網設備老化,工藝落后;籌集燃煤資金困難,儲備供熱燃煤不足,時時面臨斷火、停爐的危險,每年到了取暖期,都要向政府打報告要錢買煤。其主要原因:一是供熱成本與價格倒掛。作為供熱企業的主要原材料煤炭和水,一直處于上漲趨勢。煤炭在2003年是260元/噸,2006年是430元/噸,上漲65.38%;水在2003年是2.4元/噸,2006年3.8元/噸,上漲28.5%;而居民采暖價格2003年是每平方米19.5元,現執行的是22.2元,經物價等部門聯合核定的居民用熱平均成本為26.5元,成本倒掛4.3元。二是供熱企業負債沉重。熱電廠大多為貸款建設,加上近年來熱源廠擴建和管網建設新增大量銀行貸款,還貸壓力大。截止2006年底,我市6家市屬供熱企業共欠銀行貸款8.8億元,欠煤炭供應商1.8億元,欠施工單位工程款、材料款4.4億,企業累計虧損5.6億。三是管網建設和供熱方式不合理。某些管網規劃不夠合理,有的從起點開始數公里內無熱用戶,造成管網投資大、熱損失多;有的部分閑置,如經十東路、東部產業帶、工業南路敷設的管網投資達1億多元,至今無法運行;蒸汽供熱管網熱損失嚴重。供熱企業建設之初,主要向市區內工業蒸汽用戶供熱,敷設的大都是蒸汽管網。近年來,隨著城市的發展和規劃布局的改變,改為向居民用戶集中供熱為主,只能用原有蒸汽管道向各換熱站供應蒸汽,然后置換成熱水送到用熱戶,熱損失嚴重。按我市采暖期140天計算,每年僅凝結水損失一項就高達2000多萬元。四是供熱企業內部活力不足。市屬6家供熱企業全部為國有企業,企業本身帶有一定的行政色彩,與政府的依附關系較強,不是真正意義上的市場競爭主體。特別是在發展陷入困境時,往往由政府出面協調解決。面對成本倒掛的狀況,沒有自主定價的權力,企業發展的外部約束力較大。企業內部管理上比照現代企業制度的要求,在管理體制和運行機制方面有很大的改進空間。

    (二)從政府管理的角度看,供熱行業改革滯后,缺乏有效監管。公用事業市場化改革是市場經濟體制的要求,是大勢所趨,不可逆轉的。政府作為推進市場化的重要推動力,近年來加快了公用事業的改革步伐,在燃氣、供水、公交等方面進行了一系列改革,盡管存在一些爭議,面臨一些困難和問題,但積極探索的勇氣可嘉,也確實解決了一些歷史問題,贏得了新的發展機遇。相比之下,供熱成為公用事業最后一塊計劃體制的領域。從政府職能和政府管理的角度看,作為行業主管部門,應主要擔負起制定供熱法規,加強市場監管;推進國有企業改制,實現產權多元化,建立市場多元競爭主體;放寬市場準入門檻,引進民間資本;整合供熱資源,確保有序競爭等方面的職能,但從現實的狀況看,在立法上存在法律滯后和空白現象。我市現有的4部供熱法規中,《城市集中供熱管理條例》是1998年通過的,盡管2004年做了一些調整,但仍無法適應近年來供熱管理體制改革的要求。《供熱管理條例實施細則》1999年頒布實施以來,一直未作修訂。法規政策滯后,使近年來出現的一些供需問題,缺乏法律依據無法解決;在推進企業改革上進展緩慢。6家國有企業無一改制,國有資本獨撐天下,以致出現了企業發展的種種困境;在整合供熱資源上,也存在各自為政、無序競爭現象。目前我市城區除市屬的6家供熱企業和16家社會企業外,還有大型區域燃煤鍋爐供熱單位50家、鍋爐計120臺,小型燃煤鍋爐供熱單位95家、鍋爐計105臺,供熱實體數量多、規模小,各自獨立,管理松散,市場混亂,既不利于資源優化,也不利于供熱和節能的發展。熱力管網自成體系,相互滲透、重疊交織、重復建設的問題突出。如南郊熱電廠與金雞嶺熱電廠同屬一家經營,卻在舜耕路敷設了各自的管道;在黃臺熱電廠管網覆蓋范圍內東新熱電廠又長距離敷設了一條蒸汽管道,兩公司各自成網,相互掣肘。

    (三)從用熱居民的角度看,配套政策不完善,群眾關注的熱點問題無法解決。主要體現在:一是供熱期間的用戶報停問題。隨著供熱商品化、貨幣化的實施,由單位統包的福利用熱制度已經廢止,居民用戶提出停止用熱的申請逐年增加。由于濟南市尚未出臺供熱期間用戶報停的相關規定,解決起來缺乏依據。二是供熱不達標的賠(補)償問題。近年來,居民用戶對供熱不達標的問題反映較多,由于沒有相關的室溫監測辦法和權威的測量機構,居民對用熱質量的投訴得不到妥善解決,意見較大。三是消費者對供熱行業的社會監管問題。隨著供熱管理體制改革的推進,居民作為消費者,要求知情權、參與權、監督權的意識越來越強。目前缺乏政府、企業、消費者溝通的平臺,缺乏消費者對企業及供熱市場監督的相關措施,使得供需之間的矛盾加劇,成為社會關注的熱點問題。四是對供熱體制改革中涉及的有關問題。八部委下發的供熱體制改革意見中涉及的分戶改造、分戶控制、按用熱計量收費等問題,居民非常關注。但目前由于國家和地方均沒有統一計量標準和收費標準,缺乏可操作性的相關措施,加上改造投資巨大,沒有經費來源,缺乏資金投入機制等,執行起來難度很大。 

    三、遵循市場經濟規律,探索進一步深化我市供熱體制改革的建議

    供熱體制改革已經引起了社會的廣泛關注,市政府有關部門發揮改革的主導作用,積極謀劃,提出建議。07年,市政府主要領導曾對包括供熱在內的公用事業改革提出思路;目前,市公用事業局委托山東大學對公用事業整體改革情況進行課題研究;我們在廣泛調研的基礎上,就供熱體制改革提出如下建議。

    (一)深化供熱企業改革,建立真正的市場競爭主體。目前6家企業,除南郊熱電廠發展較好外,其它幾家均步履維艱。建議:首先,改革現行供熱管理體制,把市屬6家國有企業劃歸國資委,由國資委統一管理、資源統一調配、統一整合,并負責推向市場。通過這種方式,在現階段可以幫助困難企業借貸、擔保,度過供暖期的難關。從長遠看,國資委要謀劃、包裝、招標,吸收外資或民間資本,實現供熱企業的整體合資,真正成為市場競爭主體。其次,實現投資主體多元化,多形式推進企業改制。允許任何社會資金投資入股供熱企業,抓住產權制度改革的核心,按照股權多元化的原則實行股份制改造。對經營不善、虧損嚴重的企業,可以通過合同的方式招標委托專業化公司進行經營管理。三是,引入競爭機制,創造公平競爭的市場環境。要減少行政干預,淡化國有供熱企業的行政色彩,賦予企業更多的自主決策、自我發展的權力。從長遠看,逐步減少對國有企業的財政補貼是大勢所趨。財政部規定:“隨著市場經濟體制的建立和公共財政框架的建立,財政預算中已不再安排用于補充國有企業資本金性質的支出,也不再安排資金來彌補企業的經營性虧損。”要通過制定統一的市場準入和特許經營制度,為國有企業、民營企業提供公平競爭的發展環境,同時鼓勵有實力的企業通過收購、兼并等方式,整合供熱資源。四是,對國有改制供熱企業改革進行適當扶持。對這些企業可以設置一個合理的過渡期,在過渡期內,企業可以優先獲得特許經營權,原財政補貼數額暫時維持不變,用于支付改革成本,實現企業平穩過渡。五是,在國家未出臺供熱企業控制成本費用標準和量化降低成本費用具體要求的情況下,指導供熱企業采取切實措施,認真搞好供熱成本核算、預測和管理工作,減少不合理供熱成本費用,加快企業技術進步,增強企業活力,提高市場適應力和競爭力。

    (二)發揮政府推進公用事業市場化改革的職能作用。公用事業的市場化改革,是政府將企業部分所有權、經營權的轉讓,決不意味著公共職責的讓渡。相反,政府要對這些準公共產品,加強市場監管,使公用事業在趨利的市場行為中,確保公眾利益不受損失。一是修改完善供熱管理法規。英國等發達國家公用事業市場化的經驗表明,以立法為先導,使改革具有法律依據和實施程序,可以減少改革成本。針對我市目前先改革、后立法的現狀,加大立法力度,促進改革決策與立法決策的協調統一。針對供熱管理體制改革的要求和供熱中出現的熱點、難點問題,以現有法規為基礎,按照國家的有關文件精神和改革思路,借鑒先進地區的經驗,按照實事求是、適度超前的原則,重新修訂《供熱管理條例》及其實施細則,《公用事業特許經營實施辦法》等有關法規。二是積極探索適應市場經濟規律的政府監管體制。實施供熱企業改革后,行業主管部門由直接管理變為間接管理,由行政隸屬關系變為合同契約關系,積極探索實施市政公用事業特許經營制度,加強對整個行業的監管。供熱管理部門依法行使規劃權、特許經營授權等權力,應加強執法力度。三是建立公共財政投入機制。市政公用事業非經營性項目所需費用、企業的政策性虧損和為社會提供的免費公益服務,需要政府予以適當補貼。隨著公共財力的增強,不斷加大對市政公用設施的投入,并加強對財政資金的審計監督,提高資金使用效率。本著社會公平的原則,當供熱價格上漲影響群眾生活時,應對社會弱勢群體提供供熱補貼。四是加快建立合理的價格機制。為適應供熱主體多元化、供熱方式多樣性、采暖補貼貨幣化的形勢,改變過去單一的管價模式,采取不同的價格管理方式,對居民住宅供熱價格實行政府定價,對非居民實行政府指導價。五是加強對供熱體制改革的組織領導。供熱改革和管理涉及到發改委、建委、財政、物價、環保等諸多部門,建議由市領導牽頭,成立供熱改革領導小組,建立供熱改革聯席會議制度,定期召開例會,對涉及的問題及時溝通,協商解決。

    (三)立足當前,突出重點,逐步解決群眾關心的問題。深化供熱體制改革的出發點和落腳點是更好地維護群眾切身利益,使廣大人民群眾共享發展成果。鑒于目前各項改革剛剛起步,政策不配套,財力達不到,社會認同度不高,本著先解決突出矛盾,同時又量力而行的原則,需要積極穩妥推進。針對群眾關心的問題,建議當前工作重點放在:一是居民用熱報停。盡快頒布實施市區供熱期間停熱的有關規定,讓群眾有不用熱的選擇權。考慮到此措施為社會敏感問題,需周密考慮,選擇恰當的時機、恰當的方式,盡量減少社會波動。二是實施供熱質量監督。群眾對供熱商品的服務質量問題越來越關注,要盡快出臺《供熱服務質量考核評估辦法》,建立由社會、部門、用戶組成的監督機制,增加社會監督、用戶監督權重。成立第三方評價鑒定機構,明確監測的標準、方式,確保其公證性、獨立性。三是推行分戶控制、分戶計量試點。從目前來看,廣泛推行面臨著資金、技術、政策等方面的缺失,難度較大。建議在認真總結先期試點的基礎上,制定規劃,分步實施。先在條件較好的公共建筑、辦公樓、宿舍做起,改造費用可采取財政補貼、單位、個人共同出資形式,按照一定比例籌措。同時擴大宣傳,逐步增加社會認同度,將這項改革與推行建筑節能聯系起來,并成為供熱的前置條件。采取更為嚴格的措施,堅決制止新建建筑節能不達標問題。四是建立與公眾平等互動的平臺,加強社會監督。近年來,供熱企業、監管部門、社會公眾之間的矛盾逐漸增多,供熱主管部門應搭建一個讓各方參與溝通的平臺,使大家相互了解、相互理解、理順情緒。增強政策的宣傳力度和政策制定的透明度,進行行業管理信息披露,對涉及群眾切身利益或普遍關注的問題,應召開聽證會、咨詢會,利用媒體廣泛集中民智,反映民意。