[提要]最近，建設部、國家發改委、財政部等八部委聯合下發了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是國家有關部委第一次正式、系統、全面地提出供熱體制改革的基本方針、原則和政策，指明了供熱體制改革的最終目標和大方向，對于指導我國各地的城鎮供熱體制改革和供熱市場化進程具有重要的積極作用。一、《指導意見》對于促進城鎮供熱體制改革具有重要意義1.《指導意見》明確提出了供熱體制改革要"實行用熱商品化、貨幣化"的指導思想，為供熱體制改革奠定堅實的基礎。我國城鎮集中供熱體制形成于計劃經濟時代，是建立在住房公

　　最近，建設部、國家發改委、財政部等八部委聯合下發了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是國家有關部委第一次正式、系統、全面地提出供熱體制改革的基本方針、原則和政策，指明了供熱體制改革的最終目標和大方向，對于指導我國各地的城鎮供熱體制改革和供熱市場化進程具有重要的積極作用。

　　一、《指導意見》對于促進城鎮供熱體制改革具有重要意義

　　1.《指導意見》明確提出了供熱體制改革要"實行用熱商品化、貨幣化"的指導思想，為供熱體制改革奠定堅實的基礎。我國城鎮集中供熱體制形成于計劃經濟時代，是建立在住房公有、個人用熱、單位付費的基礎上。隨著我國經濟改革和對外開放以及市場經濟體制的逐步建立，原有的城鎮供熱體制已不能適應新的形勢的發展要求，嚴重制約城鎮集中供熱事業的發展，妨礙了城鎮集中供熱效率提高，為此，國家有關部門和地方各級政府一直在積極研究和努力探索推進供熱體制改革，并在一些城市進行了改革試點。經過近十年的改革實踐和探索，大家對于供熱改革有了基本的共識，即城鎮供熱要想建立符合社會主義市場化要求的體制，就必須實行根本性改革。因此就要明確"熱"是商品，供熱應按照市場經濟的基本規律來辦?！吨笇б庖姟诽岢隽斯狍w制改革要"實行用熱商品化、貨幣化"、實行誰用熱誰交費的機制，第一次在城鎮供熱體制改革指導思想上奠定供熱體制改革理論的基礎。為確立供熱體制改革的總體方向掃清了目標。

　　2.《指導意見》確定的供熱體制改革要全面推開的基本思路有利于供熱體制改革順利推進。供熱改革實踐表明，城鎮供熱體制改革既要進行舊供熱行政管理體制的變革、國有供熱企業改制、傳統福利觀念的轉變、落后供熱技術的改造，還要建立城鎮供熱保障制度、改變供熱采暖補貼制度，同時涉及建立完善各項有關政策和法規，因此是一項復雜的系統工程。系統內部有關各方既相互獨立、相互制約，又互相依存、互為條件。僅僅進行其中某一項或某一方面的改革，是遠遠不夠的，必須進行全面徹底的改革。為此，《指導意見》確定了供熱體制改革要對供熱收（計）費制度改革、供熱管理體制改革、供熱企業改革以及建立城鎮供熱保障制度等實行全面推開、協同互動的基本思路，提出要實行暗補變明補、實施城鎮供熱特許經營制度、加快建立現代企業制度。

　　3.《指導意見》確定的"保本微利"的熱價制定原則和逐步實行按用熱量計量收費改革等一系列方針政策對于解決城鎮供熱發展中長期存在的矛盾和問題具有重要意義。長期以來，在城鎮供熱改革與發展中存在許多矛盾和問題，其中熱價制定原則就是其中一個。過去城鎮供熱的建設資金大都來自于政府對公用事業領域的投資，所以城鎮供熱的熱價制定大多按照"保本"原則制定。由于城鎮供熱的迅速發展需要大量資金，政府投資已無法滿足城市發展的需求。所以必須改革城鎮供熱投融資改革體制，吸引多種投資參與城鎮供熱建設，為此就必須使民間投資在保本的基礎上有所微利。"保本微利"的原則確定對于保證城鎮供熱可持續發展具有重要意義。

　　現行熱費是按照面積收費，具有很大的弊端，所以必須改革既有的熱費計價方式。但是由于城鎮供熱住宅存量基數大，需要投入大量的設施改造費用，因此《指導意見》對現有住宅的改造，明確地提出各地應根據本地實際情況"逐步實行按用熱量收費制度，積極推進城鎮現有住宅節能改造和供熱采暖設施改造"。一方面確定要進行既有住宅的供熱設施改造，另一方面要求改造要逐步進行。這就為供熱計量改革明確原則、方針和政策。

　　二、城鎮供熱體制改革的重點、難點及應注意的問題

　　研究我國即將推開城鎮供熱改革試點的突破點，首先應著眼于兩個突破：一個是"暗補變明補"；一個是建立城市弱勢群體供熱保障制度。

　　1."暗補變明補"是城鎮供熱體制改革的重點之一。"暗補變明補"是把以前由單位替職工交納的采暖費用，理入職工工資，直接向供熱企業交納。其好處是：有利于解決企業單位拖欠職工熱費，保護職工正當權益；有利于明確交費主體和責任，用熱像使用水、電、燃氣一樣實現供需直接見面，促進供熱服務質量的提高；有利于解決供熱企業熱費欠收問題，提高企業搞好供熱積極性。從長遠看，實現"暗補變明補"，理順了供熱市場的各主體間的關系，促進供熱市場化，使城市供熱走上健康發展軌道。這項改革關鍵是補貼能否順利實現轉化。"暗補變明補"不僅僅是現有熱費資金循環方式的轉變，而是涉及采暖用戶切身利益，關系到能否實現供熱體制改革取得突破的關鍵，因此，在供熱體制改革中必須高度重視、認真對待。

　　2."建立城市低收入群體的供熱保障制度"是城鎮供熱改革的難點之一。冬季供暖是北方冬季居民基本生存條件之一，城市低收入群體的供熱保障不僅關系到社會穩定，也關系到供熱體制改革的順利與否、乃至關系到改革本身的成敗，因此必須高度重視城市低收入群體的供熱保障問題。多年來，各地政府為解決城市低收入群體的供熱保障采取許多辦法和措施，同時也從制度化、規范化等不同角度進行積極的探索和改革。由于城市低收入群體的供熱保障體系還沒有建立，所以各地采取的措施、解決的辦法以及資金來源各式各樣，沒有統一的標準。因此，要通過改革爭取盡快建立起制度化、規范化、法制化的城市低收入供暖保障體系，從根本上解決城市低收入群體的供熱保障問題。這項改革既是重點也是難點，需要研究一系列政策、制定一系列制度，還需做大量深入細致的工作。

　　3.供熱體制改革應注意的問題?，F在，對于供熱體制改革有兩種傾向需要注意，其中一個是畏難情緒。供熱體制改革是一項復雜的系統工程，既涉及城鎮居民利益，又涉及單位和企業的利益，還涉及與財政、價格、社會保障等多項相關政策的改革，同時還有供熱按計量收費等技術方面問題。由于改革滯后，造成改革的困難越來越多、改革的難度越來越大、改革的矛盾越來越深、改革的代價越來越高。因此一些人對供熱體制改革信心不足，產生畏難情緒。改革是城鎮供熱唯一的出路。近10年的各地供熱改革實踐表明，供熱改革早改比晚改好，供熱改革進展快的城市，供熱的困難和發展的阻力要比改革慢的城市小得多，因此供熱改革越晚越被動。各地供熱體制改革經驗證明，供熱改革一個重要的因素是，改革者要有信心、要堅定信心，否則就容易在供熱體制改革中畏縮不前、搖擺反復，乃至導致失敗。

　　還有一種傾向是供熱體制改革急躁情緒。由于供熱體制改革涉及方方面面，具有長期性特點，尤其對供熱體制存在的各種頑癥痼疾，需要做大量耐心、細致和艱苦工作。對于這種情況一些同志思想準備不足，在改革中遇到困難，便產生急躁情緒。在研究制定改革政策、措施以及方案時缺乏系統研究、精心設計和充分準備，倉促出臺改革政策、措施，引起了不必要的麻煩。最近在有些地方已出現這種苗頭，在供暖分戶計量改造中尤其突出。所以，在供熱體制改革中，要堅決杜絕急躁情緒，充分認識供熱體制改革的艱巨性、復雜性，樹立長期作戰的思想，在改革前要做好充分的思想準備、方案準備和輿論準備，對于改革過程中可能引起的震動和矛盾制定改革預案和應對解決辦法，把改革不利影響降至最小。

　　三、供熱體制改革的趨勢

　　1.實行城鎮供熱特許經營制度。行業管理體制是供熱體制改革中重要一環，經過供熱體制改革后，行業管理體制將發生重大改變。行業行政主管部門將從管企業轉變為管市場，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。行業主管部門的主要職責是制定市場規則，創造公開、公平的競爭環境；加強市場監管，規范市場行為。城鎮供熱實行特許經營制度。在統一管網規劃、統一市場準入、統一價格監管的前提下，國有、私有和合作經營的企業通過供熱競標的方式，與城市政府簽訂合同，參與城鎮熱源廠、供熱管網的建設、改造和經營。

　　2.出現多種所有制的供熱企業。經過深化國有供熱企業改革，加快建立現代企業制度。國有供熱企業通過吸收多種經濟成分，改制為多元投資主體的有限責任公司或股份有限公司。改制后，國有供熱企業在產權制度、經營機制、用工制度等實現了根本性的轉變，國有供熱企業通過加強管理，加快企業技術進步，強化成本約束機制等等，增強市場適應力和競爭力。同時其他行業的企業也將以參股、控股、兼并或競爭特許經營權的方式參與城鎮供熱建設、經營和管理。供熱事業的規?；?、集約化會有很大發展。

　　3.節能建筑和節能技術手段將獲得快速發展。改革按面積收費制度實行按熱量計量收費后，會大大激發采暖居民節能積極性，他們將會對供熱節能設備、節能技術和方法非常關心和積極采用。所以供熱節能新設備、新技術、新方法將會獲得快速發展，具有良好的市場前景。供熱改革對節能建筑發展也具有很好的促進作用。