2017年，《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021）》（以下簡稱《規劃》）出臺。《規劃》明確了北方地區清潔取暖的目標和措施，制定了詳細的時間表和路線圖。在政策指引和各方共同努力下，我國清潔取暖推廣和散煤治理取得顯著成果。截至2021年底，北方地區清潔取暖改造面積達156億平方米，清潔取暖率達73.6%，累計替代散煤超1.5億噸，超額完成了《規劃》設置的“清潔取暖率達到70%，替代散煤1.5 億噸”目標。2021年，我國散煤消費量約為3.1億噸，比2015年減少4.4億噸，散煤消費量累計下降58.7%。“十四五”期間，重點區域還需建立長效機制鞏固清潔取暖成果，非重點區域城市納入試點也將為推廣清潔取暖帶來新機遇。與此同時，清潔取暖仍需加強頂層設計，為下一階段的整體工作提供目標與路徑指引。
實現散煤清零需鞏固已有成果
解決經濟性問題是關鍵
北方地區重點區域一直是散煤治理和清潔取暖推廣的核心。經過多年努力，京津冀及周邊地區、汾渭平原等重點區域的平原地區已基本完成生活和冬季取暖散煤替代。據中國工程院院士、清華大學碳中和研究院院長賀克斌介紹，農村清潔取暖對京津冀和汾渭平原PM2.5濃度改善貢獻較大，分別占減排總貢獻的39%和35%。2022年11月，15部門聯合印發《重污染天氣消除攻堅行動方案》（以下簡稱《攻堅方案》），提出2025年采暖季前，重點區域平原地區散煤基本清零。在現有基礎上，要完成更嚴格的散煤清零任務，需要做好已改造區域的鞏固工作，建立完善長效機制，確保清潔取暖長久運行。但根據多方調查情況，部分已改造區域散煤復燒現象較為普遍，鞏固成果任務艱巨。
例如，位于汾渭平原的咸陽市于2018年被納入第二批清潔取暖試點城市，目前為期3年的改造任務已經完成。但2023年5月，陜西省通報的大氣污染治理專項督察第二批典型案例顯示，咸陽市部分農村散煤治理落實不力，存在清潔取暖設備利用率低、散煤復燒較為普遍的情況，主要原因包括農村留守人員用能習慣難以改變、改造后取暖效果不佳以及成本上升、清潔取暖補貼發放混亂等。近兩年，散煤和生物質燃燒污染貢獻呈上升趨勢，其他已完成改造的城市中散煤復燒情況也不少見，此前，渭南市、西安市也在省級環保督察中被發現復燒散煤情況嚴重。
解決清潔取暖的經濟性問題是鞏固清潔取暖成果的關鍵。近年來，推廣清潔取暖嚴重依賴政府補貼，平均70%的清潔取暖改造資金來源于政府，在大多數省份中，中央和地方政府的補貼資金占總投資的67.6%—88.6%。中央資金的帶動作用正呈現出下降趨勢，隨著地方財政壓力加大，補貼一旦退坡，當清潔取暖支出高于散煤取暖支出時，農村地區便極易出現散煤復燒情況。
治理工作向非重點區域拓展
可再生能源供暖漸受重視
隨著重點區域治理工作的不斷推進，民用散煤消費逐步向東北、西北等地區集中。2021年起，中央財政支持的北方地區冬季清潔取暖項目開始從重點區域向非重點區域拓展，首次將烏魯木齊、吳忠、蘭州等西北地區城市納入；2022年，第五批城市范圍進一步向東北、西北地區延伸，25個項目城市中，八成城市位于東北或西北地區。這也符合《攻堅方案》提出的“東北地區、天山北坡城市群加快推進清潔取暖”的要求。
東北和西北地區在推廣清潔取暖中有天然的資源優勢，豐富的風、光和生物質資源能夠在散煤替代與清潔取暖中發揮重要作用。“十四五”以來，國家層面密集出臺政策支持農村可再生能源取暖，已列入清潔取暖試點的西北和東北地區城市也將利用本地區可再生能源取暖作為重點工作。
盡管西北、東北地區在可再生能源稟賦上有一定地理優勢，但與重點區域相比，冬季供暖時間長、部分地區供暖基礎設施落后、農民收入較低、財政負擔大等問題可能成為當地推進散煤治理與清潔取暖的難點。
打好清潔取暖“組合拳”
“十四五”頂層設計有待進一步優化
在“雙碳”目標下，農村地區的清潔取暖要兼顧清潔和低碳，可從以下幾方面打好“組合拳”。
首先，重視利用可再生能源。加大利用可再生能源，可助力農村供暖用能清潔化，對改善農村環境、擴展清潔能源消納空間具有重要意義。但當前農村清潔取暖改造仍以“煤改氣”和“煤改電”為主，可再生能源的應用程度較低。在重點區域已完成的改造中，除地熱能已完成《規劃》目標外，生物質和太陽能供熱面積僅分別完成《規劃》目標的35%和32%。
其次，加強農村建筑節能改造。國內農村建筑保溫水平較差，導致取暖過程中熱量損耗較大。目前，農村地區的建筑節能改造進展依然較慢。從2021年第三批和第四批28個城市完成任務情況來看，清潔取暖改造完成3.4億平方米，建筑節能改造僅完成5129萬平方米，占清潔取暖改造面積的14.7%。
再次，探索清潔取暖市場化機制。清潔取暖試點雖已實踐五年多，但清潔取暖仍未完全進入市場化運作階段，對補貼的依賴程度較高，圍繞資金、價格、市場交易等具有實質性推動作用的支持政策仍然較少。對此，還需進一步制定完善的政策法規，包括完善現有的補貼機制和獎勵措施，鼓勵居民采用清潔取暖方式；建立健全的監管體系，加強對散煤使用的監督和治理，確保政策有效執行，同時保證用戶改造后獲得滿意的取暖效果。
《規劃》發布后，北方地區納入清潔取暖的省市陸續出臺相應政策，制定了取暖改造目標和完成時序規劃，并壓實各方責任，為重點區域推進散煤治理與清潔取暖明確了方向和路徑。2021年后，地方性清潔取暖政策仍在陸續出臺。從政策制定情況來看，納入第四批和第五批試點的城市陸續了出臺為期1-3年的冬季取暖方案，前三批試點城市在陸續完成改造后，省級與市級冬季取暖專項政策有所減少，散煤治理與清潔取暖目標逐漸被整合進其他年度規劃與政策中，僅部分區縣仍在出臺冬季取暖方案。中國建筑節能協會清潔供熱產業委員會秘書長趙文瑛指出，《規劃》取得階段性成果后，從宏觀角度來看，對于下一步整個行業應該怎樣發展，國家層面政策還存在接續問題，需要一個從頂層設計出發的引導性文件。對于已經完成改造的區域，頂層設計將為鞏固改造成果提供中長期引導。對于未完成改造的區域，頂層設計將在引領目標、促進政策協同、優化資源配置、加強風險管理與安全保障方面發揮重要作用。
