供暖，不僅關系民生，也關系到能源消費、污染物排放乃至藍天白云。因此，認真研究城鄉供暖發展戰略及其改革，具有重大的現實意義。

一、供暖行業的特點

供暖和供熱，常出現在文章或政府文件中，事實上這兩者是有差別的：熱是科學詞匯，熱力是可以計量的，熱力生產和消費，是統計中使用的術語；而暖是人的感覺，既有物質層面的，如供暖、屋里暖和，也可以是精神層面的，如給群眾送溫暖，噓寒問暖等。因此，供暖是一個具有文學色彩的詞匯。直白地說，供暖的對象是人，實際上是給“房子”供熱，創造一個“溫度適宜”的空間。過去，在供暖條件不允許的農村，天冷時農民會向熟人或朋友發出 “到屋里暖和暖和”的邀請；這也是對“供暖”內涵的準確概括。

隨著人民生活水平的提高，黃河以南地區冬季是否需要供暖、南方夏季是否要用空調等問題，也常見諸于媒體或論文。本質上，隨著生活條件的改善，人抵抗嚴寒和高溫的能力在下降；創造一個“溫度適宜的空間”，讓人們體面地生活和工作，已經擺上議事日程。

從經濟學角度看，城鄉供熱工程具有準公共物品性質，即一家企業在一個城市建設了供暖管網等設施，就不必另行建設，即供暖工程具有排他性或自然壟斷性特點。供暖企業也希望已建的供暖工程得到最大程度的使用或分享，即城市供暖工程的使用具有非排他性。這兩點正是準公共物品的基本特性。從這個意義上說，推進供暖的市場化，并不完全是一個準確提法。準確的提法應當是：應發揮市場配置資源的基礎性作用和政府作用。

供暖是一個局部性問題，是寒冷地區居民的生存需求，即在地球一定維度以上的城鄉要為居民提供供暖服務。南方地區居民夏季用空調，則屬于生活條件改善型的需求。將兩者綜合起來，城鄉居民的冷暖需求則屬于全局性問題。

提供供熱服務是局部性問題，即一個城市的供暖只能在該城市范圍內考慮并解決；由于熱的傳導性，很少有跨區域遠距離鋪設供熱管道的。中國供熱信息網了解到隨著城市化進程加快、技術進步及經濟社會發展，供熱成為現代化城市的公用市政基礎設施之一，是一項民生工程，關系到居民冷暖（生活質量）、能源消費、污染物排放等方面，越來越得到我國政府與主管部門的高度重視。

 

　　近年來，我國城市集中供熱事業發展迅疾，初步完成了從分散的小鍋爐房供暖，到集中供熱、熱電聯產的轉型升級。我國北方城市供熱是以熱水為主，以民生改善為出發點，實現了集中供暖的規模效應。到2011年，全國集中供熱面積47．38億平方米，占城鎮建筑能耗的52％。2015年，我國城市集中供熱蒸汽量約5．8億吉焦，熱水供熱總量約2．89億吉焦，熱力生產和供應行業的銷售收入1557．12億元。

另一方面，供熱行業具有高能耗、高排放、高投入、低效率的“三高一低”特點。據有關研究，我國北方城市供熱能耗占建筑總能耗的三分之一；城鎮單位建筑面積供暖能耗是同緯度國家的2—3倍。一到春冬兩季，我國東部一些地區霧霾天氣頻發，2013年、2014年尤為突出，覆蓋面積大、影響范圍廣、延續時間長，老人和兒童的呼吸道疾病增多。供熱行業效率低不僅是能源利用效率低，企業的經濟效益也低。部分省會城市的熱力公司運營非常困難，成了供熱行業的最大痛點，也是供熱改革需要避免的問題。

二、供熱行業的發展趨勢

安全、舒適、綠色、低碳、智能等應成為供熱的發展方向。安全，是人的生存需求；低碳，本質是提高供暖效率；綠色，是供暖行業轉型發展方向；智能，是利用信息化提高供暖水平。供熱節能減排，應作為我國推動建筑節能、綠色低碳建筑發展的工作重點之一。

安全。安全是人生存的基本條件；保證供熱安全，是政府和企業提供的準公共物品的基本要求。供熱管道、水管破裂等應當避免；一些農村偶爾出現的“烤火”煤氣中毒，必須全力防止。安全是所有供暖方式的重要前提；對一些新型的供暖產品和設備，國家應當出臺和實施相關的安全和健康標準，并成為企業準入和運營的必要條件。

舒適。集中供暖，在滿足適宜的室內溫度環境、解決生存需求方面有明顯優勢；但在改善性需求、提升生活質量方面，難以適應居民舒適化、個性化需求。隨著南方分戶式供暖方式的不斷興起，帶有舒適化要求的供暖消費需求將會持續增加。

綠色。現行供暖帶來的環境污染問題，引起全社會的重視，也將供暖行業推到了輿論的“風口浪尖”。供暖綠色化，重點是降低污染物排放，以增加“藍天白云”的天數。削減煤炭、特別是散煤的使用，降低供熱產生的污染物排放，顯得十分重要和迫切。

低碳。應對全球氣候變暖，是人類社會發展面對的共同挑戰。減少供暖產生的二氧化碳排放，降低“熱島”效應，是人類應對氣候變化的重要措施。提高能源效率，增加低碳能源使用，推進生物質能、太陽能、風能等可再生能源的利用等，是供暖低碳化的重點。

智能。智能化是利用信息化手段實現供暖行業節能減排的重要途徑。建立智能供暖系統，通過網絡平臺實時監控和調度供暖區內交換站運行，依據用戶狀態信息、室內外溫度乃至氣候等因素自動完成室內溫度調控，實現供暖智能化是大勢所趨。

供熱，是社會發展的重要標志；供熱行業的可持續發展，是小康社會的內在要求。供熱行業發展的總體思路應當是，落實2015中央城市工作會議精神、國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見 （國發［2016］8號）》、國家機關事務管理局和中共中央直屬機關事務管理局 《關于在京中央和國家機關職工住宅區物業管理和供熱采暖改革的意見 （國管房改［2014］504號）》、國家發展改革委和住房城鄉建設部關于印發《余熱暖民工程實施方案》的通知（發改環資［2015］2491號）等相關文件要求，以國家戰略調整和公眾需求變化為導向，推動分布式太陽能、風能、生物質能、地熱能等的多元化規模化應用，利用工業余熱供暖，推進既有建筑供熱計量和節能改造，優化配置熱源，促進供暖行業的節能減排，實現供暖行業的安全、高效、綠色、低碳、智能化發展，以盡可能少的能源消耗、污染物和溫室氣體排放，滿足城鄉居民對適宜室內溫度的需求，提升城鄉居民的生活質量。

建立適合國情的綠色供暖供應鏈。加強城市供熱的綠色供應鏈管理，既是發展趨勢，也是供熱行業可持續發展的必然選擇。中國供熱信息網了解到推動供熱行業的綠色供應鏈管理，需要城市管理者的素質和綜合協調能力，需要精細化管理的規則、技術、信息化的協同推進，需要在智慧城市建設中加以統籌協調，“單兵”突擊可能起不到預期效果。

加強供暖各環節管理。綜合平衡熱源，在保證供熱前提下，以經濟合理、技術可行、環境友好、公眾接受的方式，優化熱源配置，提高供暖效率，降低污染物排放。一是調查研究可以用于供熱的能源家底，包括煤炭、天然氣等傳統能源，太陽能、風能等可再生能源，地熱、核電等新能源，垃圾焚燒、工業余熱等低品位熱能以及電、熱水等二次能源；二是優化供暖方式，包括集中供暖 （按照末端設備可分為散熱器采暖、低溫熱水地板輻射采暖等方式）以及中央空調采暖（辦公樓），分戶壁掛式燃氣采暖、電熱膜供暖等。三是發展供暖服務業，利用互聯網＋，采用一切可行技術，在供熱綜合管理平臺上優化配置各種供熱源，實現將供暖區的供需平衡，以盡可能少的能源消耗和污染物排放，滿足城鄉居民的熱需求。

一個舒適的室內溫度環境，需要政府、企業和公眾的共同努力。政府要在供熱法規、政策、規制、監督管理等方面，發揮調控作用。供熱企業要順應發展潮流，轉變生產方式，拓展供熱規模，將規模擴張與內涵式改造結合起來；創新服務理念，適應并引導新常態下的消費需求。以環保與能源效率為中心，延伸服務，盤活現有資產與市場，整合資源，創新商業模式。公眾自覺注意節能。通過相關者的協同努力，實現供熱行業的可持續發展。　（作者周宏春，系國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員、研究員）