福利制和包費制的集中供熱是計劃經濟的模式，已經不能適應市場化發展的要求。作為準公共產品，能源消費方式不盡合理、社會需求逐年增加、投資建設經營卻沒有積極性、供應嚴重不足。特別是北方城市多年形成的供熱福利制觀念造成配套資金不足、供熱價格不到位、拒繳熱費問題十分普遍，使集中供熱行業自身發展能力嚴重不足，加劇了供求不平衡的局面。進行集中供熱體制改革就成為當前集中供熱行業發展的艱巨的任務，這項系統工程的總目標是通過一系列的市場化措施解決影響集中供熱發展中的一系列矛盾，加快發展、優化發展，充分地滿足人民群眾提高生產生活質量的要求。

按照國家部委的要求，集中供熱改革要實行供熱特許經營、實行采暖按用熱量收費、實行供熱投資多元化、實行供熱運營企業化、實行供熱服務社會化專業化、實行用熱商品化貨幣化，這是在集中供熱行業中落實科學發展觀、建設節約型社會的重大舉措，其中后三項青島已經實現，前三項青島目前正在探索，供熱企業在資源集約化發展、項目規模化發展、組織集團化發展方面，也為更快更好地發展集中供熱作了一些探索。

作為城市生產生活重要基礎設施的集中供熱的發展，牽動著整個社會，特別是為了舉辦一屆出色的水上奧運會，集中供熱作為綠色奧運承諾的核心工程之一，影響重大，采取什么樣的政策推動集中供熱按照市場化的方向和城市發展的目標快速健康持續穩定發展，是當前一個必須首先解決的問題。

2002年，為落實國家部委加快發展房地產事業減少其中存在的亂收費的要求，我市把供熱建設集資費歸并到了城市基礎設施配套費中，但是同時取消了熱源建設費，其政策出發點是統一熱網管理、實行熱源建設市場化，但是奇怪的是并沒有配套熱源市場化建設的政策。在供熱價格不到位、供熱企業連年虧損的情況下，供熱企業根本無法籌集熱源建設資金提高對外供熱能力，由于經營集中供熱困難，現有的集中供熱企業不斷提出要退市的要求，形成供熱需求越強烈、供熱發展越萎縮的奇怪局面，社會資金在這種政策環境下是不可能進入集中供熱行業的，集中供熱建設的資金瓶頸加速緊縮，嚴重影響集中供熱擴大發展。由于缺乏熱源，當前已經影響了房地產行業的穩定發展、城市生產生活改善的步伐。

在這種情況下，有些部門改頭換面再次提出了熱源市場化的老調子，希圖通過集中供熱企業廠網分開，內部流程再造，去釀集中供熱發展的無米之炊。集中供熱行業當前存在廠網分開，比如青島發電廠熱電機組和熱網工程、比如錯埠嶺熱電廠及其熱網分別相對獨立經營、比如我市當前60多家轉供熱企業，這不是什么新鮮事物。為了優化集中供熱的管理，國家有關部門也在煤熱聯動的政策中明確提出了熱力出廠價格、熱力輸配價格、熱力銷售價格的意見，消化煤炭價格浮動對供熱經營造成的不穩定，并對一廠一網也提出了廠網分別獨立核算的意見，此廠網分開是經營領域，彼廠網分開則是在投資建設領域。

電力行業廠網分開，實行上網電價、輸配電價、銷售電價的電價模式，特別是按類確定上網電價，充分考慮投資回報，加快了電力建設的發展，解決了電力發展的投資建設問題。電力改革成功有兩個基礎，其一電網損耗小可以遠程輸配電力，是真正的大規模網絡并且有可能全國聯網，其二電源接入電網方式靈活，其市場化也配套了積極的價格政策。因此通過穩定電網發展電源，在理論上實踐上都是完美無缺的，確保了電力市場化改革非常深入。電力系統作為大區域模式，可以一網多源，電源在電網隱蔽下可以充分發揮點的能動作用。

集中供熱是集中熱源生產、通過熱力管網向用戶輸送蒸汽和熱水的供熱方式，是小區域模式，以一廠一網為基本特色，主要原因是熱力不同于電力，其輸配熱力損耗很大，所以集中供熱規范要求供熱半徑，蒸汽直接供熱小于4公里、熱水直接供熱小于10公里。集中供熱天然有熱源、熱網、熱用戶三個環節，廠網分開作為一種管理模式，可以通過分別經營、強化考核、提高效率、降低成本，但是對資本運作、供熱調度、熱量計量、貿易結算提出了設施上、制度上、管理上的新要求，煤熱聯動文件中提出了分開經營和獨立核算兩種方式的指導意見，是一種值得提倡但是要根據條件發展的供熱生產經營的模式。在集中供熱領域里面，存在一廠一網供熱、也存在三級熱網、一網多點，還存在網間連通調劑供熱、還有多熱源環形熱網供熱，廠網分開、網間分開、級間分開、網點分開經營是市場自身發展的選擇，是一種內部的選擇，是市場內部矛盾運動的結果，當然這種市場內部矛盾的運動，如果輔以合理的外部政策，會加快發展，這正是煤熱聯動文件的政策出發點。

集中供熱建設和經營都需要在積極的政策激勵下加快市場化發展，市場化可以減少粗放建設和粗放經營，用更少的投入更快更好地發展城市集中供熱。但是，當前的主要矛盾是如何加快發展，解決這個矛盾要配套積極的財政政策、價格政策、金融政策，這三個工具，要綜合使用，政府財政投入一部分、受益用戶拿出一部分、市場價格儲備一部分、企業通過銀行和資本市場融資一部分，推動供熱企業自身再造擴大供熱生產能力、激勵社會資本積極進入供熱建設經營市場，這樣熱源可以市場化、熱網也可以市場化。2002年取消熱源建設費，沒有考慮配套合理的價格政策、金融政策，造成熱源建設沒有了財政政策支持，也沒有市場資金的困境。突破這個困境首先必須盡快恢復熱源建設配套費，在這個基礎上進一步探討政策工具的優化。

供熱熱源、熱網、熱用戶的設施建設費，青島主要依靠受益用戶集資的方式一次性補償，政府財政沒有投入。今后可以考慮財政投入一部分、建立受益用戶分類繳納配套費的制度，比如高能耗建筑繳納配套費比例高一些供熱價格也提高一些，這也有利于推動建筑節能和按熱量收費的改革。其二，為了鼓勵社會資金通過股份制等形式積極進入供熱建設市場，應該加快供熱價格制度的改革，對不能一次性繳納供熱配套費的用戶，實行有差別的還本付息的熱價，確保社會資金得到及時補償。其三，對于供熱建設銀行貸款和直接融資抓緊制定優惠的政策，及時解決供熱建設資金各種缺口。

分開經營是供熱經營市場化的內容，是企業改革的重要內容，這個部分要有步驟地循序漸進地進行，要結合供熱規劃、企業規模、設施改造、管理能力、服務水平、供熱價格結構一起考慮，不能倉促上馬，也不能一刀切，要保證分開經營后，供熱調度靈活可靠、市場關系和諧穩定、供熱運行安全有序、行業監管簡化有效。分開經營落實了歸屬明確、權責清晰、保護有利、流轉順暢的市場化原則，是以資本運作為核心，供熱生產經營為目標，供熱價格政策為工具，資源優化配置為效果的一場企業改革的攻堅，可以激發企業的活力，是一種充滿生機的企業運作機制，有利于企業可持續發展。

這兩個問題，應該分別考慮，分別采取不同的政策措施、進行不同的制度化安排。解決集中供熱建設的、經營的問題的政策，一個是加快發展的政策，一個是優化發展的政策，必須分清。配套費政策的問題，不能和分開經營的問題混淆在一起。統一熱網、熱源市場化的設想，是一種不切實際的設想，解決集中供熱又快又好地發展的問題，必須切合集中供熱的實際。在青島，集中供熱的熱源、熱網，其建設經營，具有同等的價值，只是建設、經營兩者之間，建設的矛盾更突出一些。熱源熱網必須同時考慮，偏廢熱源的做法，完全不可取！

集中供熱是一項現代技術，源自歐洲國家，也就半個多世紀的歷史，比如丹麥集中供熱上個世紀五六十年代才開始興發，當時供熱成本中能源成本占到50%左右，跟我們國家近年來的情況相似。但是70年代能源危機，供熱能源成本占到了90%左右，分散的油氣電供熱方式再次有所發展，歐洲國家對采暖用熱也開始實行計量收費。中歐如法國氣候同青島類似，1/3實行分戶計量，2/3實行按樓棟計量按面積分攤，而北歐如德國和半島國家氣候寒冷，分戶計量比例大一些。歐洲的集中供熱建設費，中歐國家政府有一些補貼，北歐國家完全依靠市場，但是除中歐國家有少量存在價格補償方式外在都實行一次性入網費補償。歐洲的供熱市場化程度高，供熱價格十分透明，按房間體積、面積、用熱設備功率、度日數計算、熱量計量等相互結合按固定費用和變動費用收費，成本項目在價目表中列出，這是我們正在借鑒模仿的方面，比如青島住宅室溫檢測取房間中央地面以上1.5米，就采用了法國的規范。至于廠網分開，歐洲只在大型供熱系統當中采用，歐洲居住密度小，熱力有條件搞長輸管線，存在廠網分開建設、分開經營的情況，比如丹麥由于能源價格變動有些熱源已經多次更換能源方式，但是丹麥的集中供熱規模是大、中、小型各個時期間雜，并沒有統一的模式，在中小供熱系統中，建設、經營、價格則是廠網合一的。作為集中供熱后進國家和城市，對于先進國家和城市的經驗應該結合自己的實際系統地進行借鑒學習，不能想當然。比如發電廠熱網工程，在規劃的時候，有些部門就提出來替代開源東部浮山所供熱站這樣的設想，完全不顧項目的經濟性，到了實施的時候發現了問題，只能實事求是地以充分發揮集中供熱能力擴大新增供熱面積為原則。廠網分開也是這樣，電力系統這樣進行改革，有些部門并不考慮集中供熱的實際，盲目地提出推行廠網分開，像廠網分開這樣的經營模式，是現代化供熱系統的模式，要考慮系統是不是具備這樣的條件，比如是否有現代化的自動控制系統，而后者要求供熱規模達到70MW才能有應用經濟性，這個規模是供熱面積100多萬平方米。集中供熱其規劃組織、投資建設、經營管理都是復雜的系統工程，其市場化一定要遵循循序漸進的原則，因地制宜地分階段地科學地選擇市場化的道路和市場化的政策，任何輕率的決策都會造成將來的被動，類似取消熱源建設費這樣的決策模式，事前安排匆忙、考慮不周、不科學，事后補救十分復雜。政策是經濟的生命線，好的政策能夠推動事業加快發展，政策的好壞主要地是要看是否反映了經濟發展的實際。集中供熱體制改革，要實現的目標很多，中心的目標是更快更好地發展集中供熱，至于體制是手段，選擇什么樣的體制模式不能一刀切，而要切合青島供熱發展的實際。煤熱聯動是個好的政策，其廠網熱價分開也只是提供一個條件，便于適合廠網分開的大型集中供熱系統的操作，至于中小型供熱系統，廠網不具備分開的條件，搞獨立核算就可以了。分開經營并不是一個完全有益的模式，比如青島熱力點轉供熱模式供熱服務參差不齊，成了穩定供熱的隱患，一定要辯證地看廠網分開。目前青島對多家辦熱形成的管理不善的小型集中供熱進行整合，逐步和大型熱網合并，創造條件擴大供熱的規模，在大型系統中推行廠網分開，今后建設的一些大型現代化的集中供熱項目可以按照廠網分開建設、分開經營的模式進行招投標，通過投資多元化、經營專業化，促進集中供熱的行業競爭、科技進步、效率提高、成本降低、優質服務，滿足社會對集中供熱友好又快發展的要求。