為什么要熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)？
熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)是使集中供熱“熱商品化”的各種技術(shù)和方法的核心。計(jì)量能夠確定送熱量和熱交換量，為所獲得的熱付費(fèi)提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)完全的市場轉(zhuǎn)換。換言之，熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)能夠?yàn)闊峁?yīng)者和熱消費(fèi)者之間的商業(yè)關(guān)系和合同職責(zé)提供客觀基礎(chǔ)，使熱在市場中作為真正的商品進(jìn)行交換。
通過實(shí)際的熱傳遞和熱消耗的貨幣等值化，熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)可以提高供熱效率，鼓勵(lì)用戶節(jié)能。這些市場驅(qū)動的行為對于中國的集中供熱系統(tǒng)不斷提高供熱效率，建筑物節(jié)能是必不可少的。
市場化改革基本上已經(jīng)觸及到中國經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)角落，影響到人民生活的每一個(gè)方面。現(xiàn)在不管是房屋的擁有者或租用者都完全自己負(fù)擔(dān)燃料費(fèi)、電費(fèi)和水費(fèi)。但是產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的采暖福利制度仍然支配著集中采暖系統(tǒng)的收費(fèi)，熱輸送和熱耗都不計(jì)量，熱價(jià)和收費(fèi)只能以面積為基礎(chǔ)，國有制單位員工的全部或部分采暖費(fèi)都由單位支付，大多的集中供熱系統(tǒng)都由政府擁有的供熱公司通過預(yù)算限制實(shí)施控制，并受到行政干預(yù)，這就導(dǎo)致熱用戶沒有積極性去節(jié)能，供熱公司對提高熱產(chǎn)品和熱輸送的質(zhì)量和效率不感興趣。
2000年建筑采暖面積達(dá)到11億多平方米，20年前還不到1億，集中供熱在中國北方城市是重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，有較大的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。隨著供熱設(shè)施和消費(fèi)用戶的增加，由福利采暖制度引起的低效率和浪費(fèi)倍增。由于沒有通過熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的市場自我調(diào)節(jié)和平衡，集中供熱領(lǐng)域資源的錯(cuò)誤配置很可能在更大的范圍內(nèi)延續(xù)。
本著“熱商品化”和促進(jìn)節(jié)能為主要目標(biāo)，為了解決集中供熱領(lǐng)域的主要問題，建設(shè)部和其他幾個(gè)相關(guān)的部委印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，各地成功地實(shí)施熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)，將推動全國“熱改”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
實(shí)施熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的關(guān)鍵問題
與其他成功地實(shí)施了供熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的國家相比，中國具有自己的特點(diǎn)和某些缺陷，盡早地努力去解決它們將確保實(shí)施的順利和成功。
對新建建筑和既有建筑采取不同的政策方法
大多數(shù)集中采暖的既有住宅的室內(nèi)系統(tǒng)都是垂直單管系統(tǒng)。從2001年開始，建設(shè)部要求采用集中供熱的新建居住建筑采用雙管系統(tǒng)，一些地方標(biāo)準(zhǔn)要求室內(nèi)管道水平布置。這種室內(nèi)管道系統(tǒng)將中國的集中采暖居住建筑分成了采取不同的熱計(jì)量方式的兩種類型。
室內(nèi)系統(tǒng)為水平管道的新建筑可以適應(yīng)任何一種熱計(jì)量方式。目前多數(shù)人的意見是支持所有的新建建筑實(shí)行分戶熱計(jì)量，既可以采用戶用熱表，也可以采用熱分配計(jì)。然而，在沒有市場驗(yàn)證的情況下，政府應(yīng)該謹(jǐn)慎對待在新建建筑中采取單一熱計(jì)量方式。對于新建建筑的熱計(jì)量方案的選擇權(quán)應(yīng)該交給地方、熱消費(fèi)者和市場，不同熱計(jì)量的成本效益將起決定性作用。
對于采用單管垂直系統(tǒng)的既有建筑只有兩種計(jì)量方式供選擇：一是只在每棟樓安裝熱表計(jì)量總熱量，每戶的采暖費(fèi)按照面積來分?jǐn)偅欢窃诿織潣前惭b熱表，每戶安裝熱分配表來確定采暖費(fèi)用。應(yīng)要求每一個(gè)散熱器前加裝旁通管和手動或自動調(diào)節(jié)閥，使用戶可以控制能耗。有的城市將既有建筑的單管垂直系統(tǒng)改造為水平環(huán)路系統(tǒng)，實(shí)踐證明成本高，而且給用戶帶來很大干擾和不便，不推薦廣泛采用。
選用適當(dāng)?shù)墓岷贤问?nbsp;
在新的集中供熱的市場，供熱公司和熱消費(fèi)者將以供熱合同形式聯(lián)系在一起，合同條款要詳細(xì)地說明雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種商業(yè)合同可以有兩種形式，一種是供熱公司直接與每個(gè)住戶分別簽訂合同，稱之為個(gè)人供熱合同，每一住戶直接向供熱公司付費(fèi)；另一種是供熱公司與代表多個(gè)住戶的機(jī)構(gòu)（如業(yè)主委員會或房屋管理公司）簽訂合同，稱之為集體合同。這種情況下，每個(gè)住戶不用直接與供熱公司打交道，根據(jù)合同條款，他們將采暖費(fèi)付給他們的代理中介機(jī)構(gòu)——業(yè)主委員會或房屋公司，然后中介機(jī)構(gòu)根據(jù)供熱合同把熱費(fèi)交給供熱公司。但根據(jù)新頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，須解決收費(fèi)費(fèi)用問題。
這兩種供熱合同的選擇受熱計(jì)量方式的影響，或反之也是一樣。如果只采用樓棟熱計(jì)量或者樓棟熱計(jì)量與熱分配表相結(jié)合，應(yīng)該采用集體供熱合同的形式。中介機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)根據(jù)面積或熱分配表的讀數(shù)將熱費(fèi)分?jǐn)偨o每個(gè)住戶并向住戶收取熱費(fèi)。如果每戶采用的是戶用熱表，技術(shù)條件便于采用個(gè)人供熱合同，住戶和供熱公司之間可以采用簡單、透明的收費(fèi)辦法，如同收電費(fèi)的做法。
清除供熱改革中遇到的主要技術(shù)和體制方面的障礙
中國缺乏實(shí)行供熱計(jì)量和按熱收費(fèi)所必需的一系列關(guān)鍵技術(shù)和體制方面的條件。需要變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，熱用戶直接交熱費(fèi)，而且按熱耗收費(fèi)必須以合理的熱價(jià)為基礎(chǔ)，熱價(jià)應(yīng)該反應(yīng)出集中供熱的能源變動價(jià)格和固定價(jià)格以及平衡兩者之間的關(guān)系。供熱行業(yè)進(jìn)行體制方面的改革，同時(shí)可靠的計(jì)量和控制設(shè)備以及可靠的運(yùn)行維護(hù)也是很重要的。以上這些問題需要及早處理，以使熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)一起步就步入正軌。
為了逐步實(shí)現(xiàn)所有的集中供熱系統(tǒng)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)，中國還需要許多技術(shù)和制度體制上的支持，包括建立有能力的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來處理供熱合同和收費(fèi)，還有設(shè)備的檢測和校對以及維護(hù)。由于各地的發(fā)展水平參差不齊，不同城市熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的發(fā)展?fàn)顩r和采用的方式也有所不同。需要總結(jié)中國近年來實(shí)施的有關(guān)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的試點(diǎn)示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和國際的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，貫徹《指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)工作。
國內(nèi)試點(diǎn)示范工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
為了探索和研究供熱計(jì)量技術(shù)和正確的管道設(shè)備系統(tǒng)，中央和地方政府支持了一些試點(diǎn)示范工程，在少數(shù)的示范中還試驗(yàn)了按熱量收費(fèi)的辦法。多數(shù)示范工程已經(jīng)達(dá)到了它們預(yù)期的目標(biāo)，對熱計(jì)量設(shè)備和相應(yīng)管道系統(tǒng)的布置進(jìn)行了試驗(yàn)和研究，對于許多城市引進(jìn)熱計(jì)量的技術(shù)和方法發(fā)揮了作用。總的看來，試點(diǎn)示范項(xiàng)目需要有更長時(shí)間的監(jiān)測和測試以及更詳細(xì)、系統(tǒng)的文件資料和分析結(jié)果才能發(fā)揮更大的作用。
試驗(yàn)證明：由于體制方面的限制，按熱耗收費(fèi)比起單純的熱計(jì)量技術(shù)的研究要困難得多。由于天津的熱改較其他北方城市要領(lǐng)先，體制環(huán)境比較好，因此在天津的兩個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)行了局部的按熱耗收費(fèi)的試驗(yàn)。天津成功的按熱耗收費(fèi)的示范刺激了熱用戶的節(jié)熱行為，但是沒有進(jìn)一步試驗(yàn)對供熱方的影響。供熱公司只是作為一個(gè)技術(shù)合作伙伴而不是商業(yè)實(shí)體參與了試驗(yàn)，對確定熱價(jià)和提供必須的技術(shù)支持，起到的作用是有限的。切實(shí)的技術(shù)和政策方面的對供熱公司的支持將會加快他們接受熱計(jì)量和按熱量收費(fèi)。
示范工程中出現(xiàn)的并值得注意的問題：
熱表價(jià)格高，特別是進(jìn)口的熱表，制約了其在分戶熱計(jì)量中的應(yīng)用。熱表成本的降低一方面取決于國內(nèi)熱表生產(chǎn)的發(fā)展，另一方面取決于戶用熱表的廣泛使用，即規(guī)模經(jīng)濟(jì)。然而在追求降低成本的過程中，保證熱表的質(zhì)量也是十分重要的，應(yīng)該通過檢測、校正、審核等方式保證熱表的質(zhì)量。
水質(zhì)是保證熱表和控制裝置運(yùn)行可靠精確的主要因素。在中國，集中供熱管網(wǎng)的循環(huán)水通常含有大量的雜質(zhì)，以至于很快就會形成堵塞，使熱表和控制裝置不能正常工作。在實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)之前，必須投資對循環(huán)水進(jìn)行處理。
集中供熱系統(tǒng)的日常維護(hù)經(jīng)常被忽視，但是這對于供熱系統(tǒng)十分重要。在實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)之前，必須對管網(wǎng)的水力工況重新進(jìn)行調(diào)整。
必須很好地設(shè)計(jì)熱表的安裝位置和管道的必要改造，并很好地實(shí)施，以保證熱表讀數(shù)的準(zhǔn)確和保證供熱質(zhì)量。
國際經(jīng)驗(yàn)和對中國的啟示
世界上有四種基本的熱計(jì)量方案，對每戶進(jìn)行熱計(jì)量或者對樓棟進(jìn)行熱計(jì)量并按熱量收費(fèi)。每一種計(jì)量方式有其自己的技術(shù)優(yōu)點(diǎn)和成本/效益，可以適應(yīng)中國不同的情況。選擇什么樣的熱計(jì)量方式取決于供熱系統(tǒng)和建筑物的特征，還有當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、經(jīng)濟(jì)和體制方面的條件。
方案A：樓棟熱計(jì)量。整棟樓的耗熱量用一塊熱表計(jì)量，熱表安裝在熱入口處（如：與二級網(wǎng)的連接處、熱交換站或者是只為這一棟樓供熱的鍋爐房）。整棟樓的熱費(fèi)按計(jì)量熱量收費(fèi)，然后對每戶按面積分?jǐn)偀豳M(fèi)。
方案B：熱分配表。除了按照方案A對整棟樓進(jìn)行熱計(jì)量外，每戶的每個(gè)散熱器的散熱量用蒸發(fā)式或電子式熱分配表進(jìn)行“計(jì)量”， 整棟樓耗熱量的熱費(fèi)（包括收費(fèi)的支出）將部分根據(jù)住房面積和部分根據(jù)熱分配表的讀數(shù)分?jǐn)偨o每戶。
方案 C: 熱水流量表。通過熱水表對每個(gè)住戶散熱器中的熱水流量進(jìn)行計(jì)量。整棟樓的熱費(fèi)（按方案A ）根據(jù)每戶的熱水流量進(jìn)行分?jǐn)偂＿@種方案意味著要求（或假定）樓棟內(nèi)每戶熱入口的供水溫度相同。
方案 D: 戶用熱表。每個(gè)住戶的熱耗量通過一塊戶用熱表進(jìn)行計(jì)量，也就是樓棟熱表（方案A）小型化。戶用熱表可以用來分?jǐn)偯繎舻臒豳M(fèi)（如方案B），但更多的是依據(jù)供熱合同而直接計(jì)算熱費(fèi)。
雖然每種方案都能夠使熱用戶按照熱耗量交費(fèi)，但每種方案在計(jì)量用戶熱耗時(shí)的準(zhǔn)確性和易用性卻存在差異。計(jì)量和收費(fèi)的成本效益問題是影響選擇計(jì)量方式的主要因素。
方案A是在芬蘭和許多歐洲國家占有主導(dǎo)地位的計(jì)量方式，是四種方式中最經(jīng)濟(jì)和收費(fèi)方式最簡單的辦法。此方案不會激勵(lì)每個(gè)用戶節(jié)能。一般都認(rèn)為對于那些具有很好的保溫效果和平衡的熱輸配系統(tǒng)的建筑，例如象芬蘭的許多建筑，方案A是成本效益最高的一種計(jì)量方式。對于中國來說方案A為現(xiàn)有建筑和供熱系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘礃菞澯?jì)量和收費(fèi)提供了最簡便易行且增加成本不多的辦法，對實(shí)現(xiàn)熱的商品化是最低要求。
方案B被廣泛地應(yīng)用于德國、丹麥、奧地利、瑞士和波蘭等國家。這種方案成本適中，并且實(shí)現(xiàn)了分戶計(jì)量。然而，采用方案B對散熱器有更多的要求，對收費(fèi)要求特殊的技能（熱費(fèi)分配），如果使用蒸發(fā)式熱分配表，每年還要進(jìn)行設(shè)備更換。
南韓采用方案C，每戶采用熱水表后簡化了熱分配，收費(fèi)是按照簡單的計(jì)算方法確定的，不需要使用特殊的計(jì)算方法。
最后，盡管方案D 是最貴的一種方式，國際上采用的較少。但是這種方式為每戶直接提供熱耗讀數(shù)，并且能夠簡單透明地進(jìn)行收費(fèi)。在韓國曾是用熱表，但因?yàn)闊岜砗退|(zhì)的問題，只好改采用方案C。 重要的是必須指出，由于考慮采用補(bǔ)償系數(shù)來實(shí)現(xiàn)認(rèn)為的公平將會很大程度上抵消方案C 和方案D實(shí)施簡便的優(yōu)勢。
從廣義上講，下述一般性結(jié)論可以作為中國實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的參考：
a) 目前并沒有任何一種熱計(jì)量技術(shù)明顯地優(yōu)于其它熱計(jì)量技術(shù)。戶用熱表的可靠性和精確性優(yōu)于熱分配表，但是沒有證據(jù)表明由此節(jié)約的熱費(fèi)可以補(bǔ)償熱表的高成本。所以在實(shí)行熱計(jì)量應(yīng)避免“一刀切”。
b) 熱耗的不唯一性，也就是說設(shè)計(jì)戶間傳熱和修正系數(shù)的問題。只有當(dāng)由于位置差異而導(dǎo)致較大的熱耗差異時(shí)，才應(yīng)從公平角度考慮修正系數(shù)。這種情況在保溫差的建筑中發(fā)生的可能性較大。對于保溫很好的建筑，尤其是用戶購買的商品房中，不推薦使用，因?yàn)樵谫徺I房屋時(shí)房價(jià)中已考慮了房屋朝向的因素。而且熱價(jià)中的固定熱價(jià)部分在一定程度上考慮了這些因素而造成的熱耗的不同。
c) 考慮到基于熱耗收費(fèi)和熱價(jià)的結(jié)構(gòu)，應(yīng)對固定價(jià)格部分和可變價(jià)格部分二者進(jìn)行必要的平衡，從而實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要的市場功能，即回收供熱成本、改善生產(chǎn)效率、減少無用熱耗。不同的供熱系統(tǒng)二者的比例有所不同，可變價(jià)格部分比例的大小決定生產(chǎn)效率的改善和用戶節(jié)能的積極性。多數(shù)國家可變部分的比例在50-70%。
d) 幾乎所有的熱計(jì)量方法都需要建立一個(gè)公正的、技術(shù)先進(jìn)的地方服務(wù)行業(yè)，提供安裝、維護(hù)和收費(fèi)服務(wù)。一年一度的對帳問題要求有一個(gè)良好運(yùn)作的銀行系統(tǒng)。
e) 在特別寒冷的氣候條件下，要在降低采暖費(fèi)用和保證居民健康、建筑整體結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行平衡。在芬蘭是通過保證最小循環(huán)水量實(shí)現(xiàn)的。
f) 當(dāng)實(shí)行分戶計(jì)量并按熱耗收費(fèi)時(shí)，節(jié)能在很大程度上取決于用戶的行為。為了達(dá)到好的效果，需要及時(shí)告知用戶有關(guān)節(jié)能的常識，避免浪費(fèi)。
g) 在比較各種熱計(jì)量方式的節(jié)能效果時(shí)，存在較大的分歧。尤其在中國，通常供熱只保持最低水平，用戶首先要提高熱舒適性，這樣當(dāng)用戶采用熱計(jì)量和控制裝置時(shí)是否能夠節(jié)能還不清楚。
與中國情況類似的波蘭以及波羅的海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，熱計(jì)量的推廣普及至少需要十年的時(shí)間。在這十年間需要共同的努力才能完成。在波蘭采用熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)時(shí)，已經(jīng)完成了基本的改革，如取消對用戶的熱補(bǔ)，大批設(shè)備供貨商和收費(fèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備就緒，可以提供可靠的設(shè)備，使用戶接受熱計(jì)量（因?yàn)檎紤]到熱費(fèi)較高，對建筑保溫進(jìn)行了大量的投資）。供熱改革在中國剛剛開始，主要在提高居民的認(rèn)識和熱計(jì)量技術(shù)和政策方面的建設(shè)。
政策建議
考慮到中國的現(xiàn)狀和示范工程中出現(xiàn)的問題以及國際經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)堅(jiān)定而穩(wěn)妥地實(shí)施供熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)。國家的政策應(yīng)該肯定必須實(shí)行“熱的商品化”和體制改革，集中供熱系統(tǒng)強(qiáng)制實(shí)行熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)。盡管最終目的是實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量，但在初始階段主要是學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，國家的政策應(yīng)給不同的熱計(jì)量方式留有發(fā)展空間，讓用戶、供熱公司和市場來選擇適合當(dāng)?shù)氐臒嵊?jì)量方式。因此，總體上分“兩步走”實(shí)現(xiàn)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的方針更適合中國，這也是國際上供熱改革的經(jīng)驗(yàn)。
第一步：達(dá)到使熱成為商品的基本要求
第一步，要求不管是新建還是既有建筑都應(yīng)實(shí)行樓棟計(jì)量，至少也要以熱力站為單位進(jìn)行計(jì)量。這將有助于熱商品化的進(jìn)程，同時(shí)促進(jìn)供熱公司改善生產(chǎn)和輸送效率的積極性，也有助于用戶認(rèn)識到節(jié)能的重要性。因此樓棟計(jì)量，即方案A，應(yīng)是對集中供熱系統(tǒng)的最低要求，當(dāng)然，這也不應(yīng)妨礙其他熱計(jì)量方案（B、C、D）的使用。
制定切合實(shí)際的基本要求，方案A將推進(jìn)中國的供熱改革，從而使中國有時(shí)間完成熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)所要求的技術(shù)、能力建設(shè)。這個(gè)基本要求可以使政府把精力集中在供熱改革的重要問題上、給供熱公司足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)給與市場發(fā)展更大的靈活性。在開始階段，政府扮演著重要的角色，需要從總體上制定供熱市場的基本管理規(guī)定，并對熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)制定相應(yīng)的政策。政府也應(yīng)對相關(guān)的技術(shù)和能力建設(shè)給予大力支持。主要的活動包括：
對阻礙熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的制度和機(jī)制上的障礙進(jìn)行全面的改革，包括“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，取消供熱福利制，制定確定熱價(jià)的總體原則和國家指導(dǎo)方針；
制定供熱合同形式的國家指導(dǎo)方針，以及相關(guān)的收費(fèi)辦法和程序；
明確熱表的所有權(quán)，因?yàn)檫@涉及設(shè)備的初始投資和維護(hù)（在東歐，供熱公司對樓棟熱表進(jìn)行投資，并擁有所有權(quán)）；
支持發(fā)展熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)所必需的其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如檢測設(shè)備、校正鑒定中心、鼓勵(lì)發(fā)展生產(chǎn)熱計(jì)量裝置的合資企業(yè)；
支持供熱公司的市場化和維護(hù)運(yùn)行、技術(shù)改造升級；
支持更好的示范項(xiàng)目，示范項(xiàng)目應(yīng)揭示供需雙方的節(jié)能情況，熱計(jì)量技術(shù)的潛在問題，按需供熱系統(tǒng)的問題以及制定和實(shí)施兩部熱價(jià)的情況；
向供熱公司、服務(wù)公司和用戶公布有關(guān)示范項(xiàng)目的結(jié)果以及熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)、節(jié)能等基本信息。
第二步推行使用成本效益較好的分戶熱計(jì)量方法
由于采用分戶熱計(jì)量被認(rèn)為是鼓勵(lì)終端用戶節(jié)能的基本保證，第二步的目標(biāo)是采用分戶熱計(jì)量實(shí)現(xiàn)終端用戶潛在的節(jié)能。當(dāng)然在條件成熟的地方，可以把兩步合為一步，直接采用分戶熱計(jì)量。但是從總體上講，推遲采用分戶熱計(jì)量的要求將是切實(shí)可行的政策。在第一步實(shí)施幾年后，示范工程的結(jié)果與熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，將為方案B、C、D的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且那時(shí)戶用熱表的價(jià)格應(yīng)有所降低，可靠性有所提高，這些都為戶用熱表的推廣使用起到積極的作用。
在推進(jìn)采用分戶熱計(jì)量的過程中，應(yīng)保證公平和靈活性，讓市場來選擇成本效益好的方案，不應(yīng)要求所有的用戶都采用熱表的熱計(jì)量方式。從宏觀政策的角度來看，采用熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的主要優(yōu)點(diǎn)是促進(jìn)了終端用戶節(jié)能的積極性。節(jié)能的直接結(jié)果是熱費(fèi)的降低，并且可以進(jìn)一步促進(jìn)用戶購買節(jié)能型建筑。因此，當(dāng)判斷采用分戶熱計(jì)量的合理性時(shí)，潛在的節(jié)能收益就成為了一個(gè)重要的準(zhǔn)則，也就是說潛在的節(jié)能收益是否超過了采用方案B、C、D而增加的額外費(fèi)用。總的來說，方案B是實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量最便宜的方案，當(dāng)然在潛在的節(jié)能收益比較大的情況下，方案C、D的成本效益也會較好。而且用戶和供熱公司在選擇方案C、D時(shí)，可能還有其他的原因，如簡單性、透明性和方便性等。長遠(yuǎn)來講，隨著技術(shù)和生產(chǎn)水平的不斷提高以及市場的不斷擴(kuò)大，都將降低方案C、D的成本，從而使他們成為成本效益好的熱計(jì)量方式。以上這些因素混雜在一起，很難形成一個(gè)清晰明確的政策。因此在第二階段，政府的主要任務(wù)是傳播相關(guān)的信息和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化、調(diào)整熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的管理規(guī)定和政策指南，從而支持和促進(jìn)成本效益好的分戶計(jì)量方法。
總之，在中國實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的任務(wù)是在開始階段使熱商品化，然后促進(jìn)終端用戶節(jié)能，長遠(yuǎn)的目標(biāo)是在所有集中供熱系統(tǒng)推行分戶計(jì)量。上述兩步走需要若干年才能實(shí)現(xiàn)，政府在前幾年扮演著非常重要的角色，需要建立堅(jiān)實(shí)的政策支持體系，以利于市場的發(fā)展、成熟。
注：本項(xiàng)目是由芬蘭政府資助的世界銀行項(xiàng)目，由國際專家和國內(nèi)專家合作于2001-2002年完成的。本文對項(xiàng)目報(bào)告綜述部分的內(nèi)容稍加修改。
熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)是使集中供熱“熱商品化”的各種技術(shù)和方法的核心。計(jì)量能夠確定送熱量和熱交換量，為所獲得的熱付費(fèi)提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)完全的市場轉(zhuǎn)換。換言之，熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)能夠?yàn)闊峁?yīng)者和熱消費(fèi)者之間的商業(yè)關(guān)系和合同職責(zé)提供客觀基礎(chǔ)，使熱在市場中作為真正的商品進(jìn)行交換。
通過實(shí)際的熱傳遞和熱消耗的貨幣等值化，熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)可以提高供熱效率，鼓勵(lì)用戶節(jié)能。這些市場驅(qū)動的行為對于中國的集中供熱系統(tǒng)不斷提高供熱效率，建筑物節(jié)能是必不可少的。
市場化改革基本上已經(jīng)觸及到中國經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)角落，影響到人民生活的每一個(gè)方面。現(xiàn)在不管是房屋的擁有者或租用者都完全自己負(fù)擔(dān)燃料費(fèi)、電費(fèi)和水費(fèi)。但是產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的采暖福利制度仍然支配著集中采暖系統(tǒng)的收費(fèi)，熱輸送和熱耗都不計(jì)量，熱價(jià)和收費(fèi)只能以面積為基礎(chǔ)，國有制單位員工的全部或部分采暖費(fèi)都由單位支付，大多的集中供熱系統(tǒng)都由政府擁有的供熱公司通過預(yù)算限制實(shí)施控制，并受到行政干預(yù)，這就導(dǎo)致熱用戶沒有積極性去節(jié)能，供熱公司對提高熱產(chǎn)品和熱輸送的質(zhì)量和效率不感興趣。
2000年建筑采暖面積達(dá)到11億多平方米，20年前還不到1億，集中供熱在中國北方城市是重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，有較大的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。隨著供熱設(shè)施和消費(fèi)用戶的增加，由福利采暖制度引起的低效率和浪費(fèi)倍增。由于沒有通過熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的市場自我調(diào)節(jié)和平衡，集中供熱領(lǐng)域資源的錯(cuò)誤配置很可能在更大的范圍內(nèi)延續(xù)。
本著“熱商品化”和促進(jìn)節(jié)能為主要目標(biāo)，為了解決集中供熱領(lǐng)域的主要問題，建設(shè)部和其他幾個(gè)相關(guān)的部委印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，各地成功地實(shí)施熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)，將推動全國“熱改”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
實(shí)施熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的關(guān)鍵問題
與其他成功地實(shí)施了供熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的國家相比，中國具有自己的特點(diǎn)和某些缺陷，盡早地努力去解決它們將確保實(shí)施的順利和成功。
對新建建筑和既有建筑采取不同的政策方法
大多數(shù)集中采暖的既有住宅的室內(nèi)系統(tǒng)都是垂直單管系統(tǒng)。從2001年開始，建設(shè)部要求采用集中供熱的新建居住建筑采用雙管系統(tǒng)，一些地方標(biāo)準(zhǔn)要求室內(nèi)管道水平布置。這種室內(nèi)管道系統(tǒng)將中國的集中采暖居住建筑分成了采取不同的熱計(jì)量方式的兩種類型。
室內(nèi)系統(tǒng)為水平管道的新建筑可以適應(yīng)任何一種熱計(jì)量方式。目前多數(shù)人的意見是支持所有的新建建筑實(shí)行分戶熱計(jì)量，既可以采用戶用熱表，也可以采用熱分配計(jì)。然而，在沒有市場驗(yàn)證的情況下，政府應(yīng)該謹(jǐn)慎對待在新建建筑中采取單一熱計(jì)量方式。對于新建建筑的熱計(jì)量方案的選擇權(quán)應(yīng)該交給地方、熱消費(fèi)者和市場，不同熱計(jì)量的成本效益將起決定性作用。
對于采用單管垂直系統(tǒng)的既有建筑只有兩種計(jì)量方式供選擇：一是只在每棟樓安裝熱表計(jì)量總熱量，每戶的采暖費(fèi)按照面積來分?jǐn)偅欢窃诿織潣前惭b熱表，每戶安裝熱分配表來確定采暖費(fèi)用。應(yīng)要求每一個(gè)散熱器前加裝旁通管和手動或自動調(diào)節(jié)閥，使用戶可以控制能耗。有的城市將既有建筑的單管垂直系統(tǒng)改造為水平環(huán)路系統(tǒng)，實(shí)踐證明成本高，而且給用戶帶來很大干擾和不便，不推薦廣泛采用。
選用適當(dāng)?shù)墓岷贤问?nbsp;
在新的集中供熱的市場，供熱公司和熱消費(fèi)者將以供熱合同形式聯(lián)系在一起，合同條款要詳細(xì)地說明雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種商業(yè)合同可以有兩種形式，一種是供熱公司直接與每個(gè)住戶分別簽訂合同，稱之為個(gè)人供熱合同，每一住戶直接向供熱公司付費(fèi)；另一種是供熱公司與代表多個(gè)住戶的機(jī)構(gòu)（如業(yè)主委員會或房屋管理公司）簽訂合同，稱之為集體合同。這種情況下，每個(gè)住戶不用直接與供熱公司打交道，根據(jù)合同條款，他們將采暖費(fèi)付給他們的代理中介機(jī)構(gòu)——業(yè)主委員會或房屋公司，然后中介機(jī)構(gòu)根據(jù)供熱合同把熱費(fèi)交給供熱公司。但根據(jù)新頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，須解決收費(fèi)費(fèi)用問題。
這兩種供熱合同的選擇受熱計(jì)量方式的影響，或反之也是一樣。如果只采用樓棟熱計(jì)量或者樓棟熱計(jì)量與熱分配表相結(jié)合，應(yīng)該采用集體供熱合同的形式。中介機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)根據(jù)面積或熱分配表的讀數(shù)將熱費(fèi)分?jǐn)偨o每個(gè)住戶并向住戶收取熱費(fèi)。如果每戶采用的是戶用熱表，技術(shù)條件便于采用個(gè)人供熱合同，住戶和供熱公司之間可以采用簡單、透明的收費(fèi)辦法，如同收電費(fèi)的做法。
清除供熱改革中遇到的主要技術(shù)和體制方面的障礙
中國缺乏實(shí)行供熱計(jì)量和按熱收費(fèi)所必需的一系列關(guān)鍵技術(shù)和體制方面的條件。需要變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，熱用戶直接交熱費(fèi)，而且按熱耗收費(fèi)必須以合理的熱價(jià)為基礎(chǔ)，熱價(jià)應(yīng)該反應(yīng)出集中供熱的能源變動價(jià)格和固定價(jià)格以及平衡兩者之間的關(guān)系。供熱行業(yè)進(jìn)行體制方面的改革，同時(shí)可靠的計(jì)量和控制設(shè)備以及可靠的運(yùn)行維護(hù)也是很重要的。以上這些問題需要及早處理，以使熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)一起步就步入正軌。
為了逐步實(shí)現(xiàn)所有的集中供熱系統(tǒng)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)，中國還需要許多技術(shù)和制度體制上的支持，包括建立有能力的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來處理供熱合同和收費(fèi)，還有設(shè)備的檢測和校對以及維護(hù)。由于各地的發(fā)展水平參差不齊，不同城市熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的發(fā)展?fàn)顩r和采用的方式也有所不同。需要總結(jié)中國近年來實(shí)施的有關(guān)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的試點(diǎn)示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和國際的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，貫徹《指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)工作。
國內(nèi)試點(diǎn)示范工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
為了探索和研究供熱計(jì)量技術(shù)和正確的管道設(shè)備系統(tǒng)，中央和地方政府支持了一些試點(diǎn)示范工程，在少數(shù)的示范中還試驗(yàn)了按熱量收費(fèi)的辦法。多數(shù)示范工程已經(jīng)達(dá)到了它們預(yù)期的目標(biāo)，對熱計(jì)量設(shè)備和相應(yīng)管道系統(tǒng)的布置進(jìn)行了試驗(yàn)和研究，對于許多城市引進(jìn)熱計(jì)量的技術(shù)和方法發(fā)揮了作用。總的看來，試點(diǎn)示范項(xiàng)目需要有更長時(shí)間的監(jiān)測和測試以及更詳細(xì)、系統(tǒng)的文件資料和分析結(jié)果才能發(fā)揮更大的作用。
試驗(yàn)證明：由于體制方面的限制，按熱耗收費(fèi)比起單純的熱計(jì)量技術(shù)的研究要困難得多。由于天津的熱改較其他北方城市要領(lǐng)先，體制環(huán)境比較好，因此在天津的兩個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)行了局部的按熱耗收費(fèi)的試驗(yàn)。天津成功的按熱耗收費(fèi)的示范刺激了熱用戶的節(jié)熱行為，但是沒有進(jìn)一步試驗(yàn)對供熱方的影響。供熱公司只是作為一個(gè)技術(shù)合作伙伴而不是商業(yè)實(shí)體參與了試驗(yàn)，對確定熱價(jià)和提供必須的技術(shù)支持，起到的作用是有限的。切實(shí)的技術(shù)和政策方面的對供熱公司的支持將會加快他們接受熱計(jì)量和按熱量收費(fèi)。
示范工程中出現(xiàn)的并值得注意的問題：
熱表價(jià)格高，特別是進(jìn)口的熱表，制約了其在分戶熱計(jì)量中的應(yīng)用。熱表成本的降低一方面取決于國內(nèi)熱表生產(chǎn)的發(fā)展，另一方面取決于戶用熱表的廣泛使用，即規(guī)模經(jīng)濟(jì)。然而在追求降低成本的過程中，保證熱表的質(zhì)量也是十分重要的，應(yīng)該通過檢測、校正、審核等方式保證熱表的質(zhì)量。
水質(zhì)是保證熱表和控制裝置運(yùn)行可靠精確的主要因素。在中國，集中供熱管網(wǎng)的循環(huán)水通常含有大量的雜質(zhì)，以至于很快就會形成堵塞，使熱表和控制裝置不能正常工作。在實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)之前，必須投資對循環(huán)水進(jìn)行處理。
集中供熱系統(tǒng)的日常維護(hù)經(jīng)常被忽視，但是這對于供熱系統(tǒng)十分重要。在實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)之前，必須對管網(wǎng)的水力工況重新進(jìn)行調(diào)整。
必須很好地設(shè)計(jì)熱表的安裝位置和管道的必要改造，并很好地實(shí)施，以保證熱表讀數(shù)的準(zhǔn)確和保證供熱質(zhì)量。
國際經(jīng)驗(yàn)和對中國的啟示
世界上有四種基本的熱計(jì)量方案，對每戶進(jìn)行熱計(jì)量或者對樓棟進(jìn)行熱計(jì)量并按熱量收費(fèi)。每一種計(jì)量方式有其自己的技術(shù)優(yōu)點(diǎn)和成本/效益，可以適應(yīng)中國不同的情況。選擇什么樣的熱計(jì)量方式取決于供熱系統(tǒng)和建筑物的特征，還有當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、經(jīng)濟(jì)和體制方面的條件。
方案A：樓棟熱計(jì)量。整棟樓的耗熱量用一塊熱表計(jì)量，熱表安裝在熱入口處（如：與二級網(wǎng)的連接處、熱交換站或者是只為這一棟樓供熱的鍋爐房）。整棟樓的熱費(fèi)按計(jì)量熱量收費(fèi)，然后對每戶按面積分?jǐn)偀豳M(fèi)。
方案B：熱分配表。除了按照方案A對整棟樓進(jìn)行熱計(jì)量外，每戶的每個(gè)散熱器的散熱量用蒸發(fā)式或電子式熱分配表進(jìn)行“計(jì)量”， 整棟樓耗熱量的熱費(fèi)（包括收費(fèi)的支出）將部分根據(jù)住房面積和部分根據(jù)熱分配表的讀數(shù)分?jǐn)偨o每戶。
方案 C: 熱水流量表。通過熱水表對每個(gè)住戶散熱器中的熱水流量進(jìn)行計(jì)量。整棟樓的熱費(fèi)（按方案A ）根據(jù)每戶的熱水流量進(jìn)行分?jǐn)偂＿@種方案意味著要求（或假定）樓棟內(nèi)每戶熱入口的供水溫度相同。
方案 D: 戶用熱表。每個(gè)住戶的熱耗量通過一塊戶用熱表進(jìn)行計(jì)量，也就是樓棟熱表（方案A）小型化。戶用熱表可以用來分?jǐn)偯繎舻臒豳M(fèi)（如方案B），但更多的是依據(jù)供熱合同而直接計(jì)算熱費(fèi)。
雖然每種方案都能夠使熱用戶按照熱耗量交費(fèi)，但每種方案在計(jì)量用戶熱耗時(shí)的準(zhǔn)確性和易用性卻存在差異。計(jì)量和收費(fèi)的成本效益問題是影響選擇計(jì)量方式的主要因素。
方案A是在芬蘭和許多歐洲國家占有主導(dǎo)地位的計(jì)量方式，是四種方式中最經(jīng)濟(jì)和收費(fèi)方式最簡單的辦法。此方案不會激勵(lì)每個(gè)用戶節(jié)能。一般都認(rèn)為對于那些具有很好的保溫效果和平衡的熱輸配系統(tǒng)的建筑，例如象芬蘭的許多建筑，方案A是成本效益最高的一種計(jì)量方式。對于中國來說方案A為現(xiàn)有建筑和供熱系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘礃菞澯?jì)量和收費(fèi)提供了最簡便易行且增加成本不多的辦法，對實(shí)現(xiàn)熱的商品化是最低要求。
方案B被廣泛地應(yīng)用于德國、丹麥、奧地利、瑞士和波蘭等國家。這種方案成本適中，并且實(shí)現(xiàn)了分戶計(jì)量。然而，采用方案B對散熱器有更多的要求，對收費(fèi)要求特殊的技能（熱費(fèi)分配），如果使用蒸發(fā)式熱分配表，每年還要進(jìn)行設(shè)備更換。
南韓采用方案C，每戶采用熱水表后簡化了熱分配，收費(fèi)是按照簡單的計(jì)算方法確定的，不需要使用特殊的計(jì)算方法。
最后，盡管方案D 是最貴的一種方式，國際上采用的較少。但是這種方式為每戶直接提供熱耗讀數(shù)，并且能夠簡單透明地進(jìn)行收費(fèi)。在韓國曾是用熱表，但因?yàn)闊岜砗退|(zhì)的問題，只好改采用方案C。 重要的是必須指出，由于考慮采用補(bǔ)償系數(shù)來實(shí)現(xiàn)認(rèn)為的公平將會很大程度上抵消方案C 和方案D實(shí)施簡便的優(yōu)勢。
從廣義上講，下述一般性結(jié)論可以作為中國實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的參考：
a) 目前并沒有任何一種熱計(jì)量技術(shù)明顯地優(yōu)于其它熱計(jì)量技術(shù)。戶用熱表的可靠性和精確性優(yōu)于熱分配表，但是沒有證據(jù)表明由此節(jié)約的熱費(fèi)可以補(bǔ)償熱表的高成本。所以在實(shí)行熱計(jì)量應(yīng)避免“一刀切”。
b) 熱耗的不唯一性，也就是說設(shè)計(jì)戶間傳熱和修正系數(shù)的問題。只有當(dāng)由于位置差異而導(dǎo)致較大的熱耗差異時(shí)，才應(yīng)從公平角度考慮修正系數(shù)。這種情況在保溫差的建筑中發(fā)生的可能性較大。對于保溫很好的建筑，尤其是用戶購買的商品房中，不推薦使用，因?yàn)樵谫徺I房屋時(shí)房價(jià)中已考慮了房屋朝向的因素。而且熱價(jià)中的固定熱價(jià)部分在一定程度上考慮了這些因素而造成的熱耗的不同。
c) 考慮到基于熱耗收費(fèi)和熱價(jià)的結(jié)構(gòu)，應(yīng)對固定價(jià)格部分和可變價(jià)格部分二者進(jìn)行必要的平衡，從而實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要的市場功能，即回收供熱成本、改善生產(chǎn)效率、減少無用熱耗。不同的供熱系統(tǒng)二者的比例有所不同，可變價(jià)格部分比例的大小決定生產(chǎn)效率的改善和用戶節(jié)能的積極性。多數(shù)國家可變部分的比例在50-70%。
d) 幾乎所有的熱計(jì)量方法都需要建立一個(gè)公正的、技術(shù)先進(jìn)的地方服務(wù)行業(yè)，提供安裝、維護(hù)和收費(fèi)服務(wù)。一年一度的對帳問題要求有一個(gè)良好運(yùn)作的銀行系統(tǒng)。
e) 在特別寒冷的氣候條件下，要在降低采暖費(fèi)用和保證居民健康、建筑整體結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行平衡。在芬蘭是通過保證最小循環(huán)水量實(shí)現(xiàn)的。
f) 當(dāng)實(shí)行分戶計(jì)量并按熱耗收費(fèi)時(shí)，節(jié)能在很大程度上取決于用戶的行為。為了達(dá)到好的效果，需要及時(shí)告知用戶有關(guān)節(jié)能的常識，避免浪費(fèi)。
g) 在比較各種熱計(jì)量方式的節(jié)能效果時(shí)，存在較大的分歧。尤其在中國，通常供熱只保持最低水平，用戶首先要提高熱舒適性，這樣當(dāng)用戶采用熱計(jì)量和控制裝置時(shí)是否能夠節(jié)能還不清楚。
與中國情況類似的波蘭以及波羅的海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，熱計(jì)量的推廣普及至少需要十年的時(shí)間。在這十年間需要共同的努力才能完成。在波蘭采用熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)時(shí)，已經(jīng)完成了基本的改革，如取消對用戶的熱補(bǔ)，大批設(shè)備供貨商和收費(fèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備就緒，可以提供可靠的設(shè)備，使用戶接受熱計(jì)量（因?yàn)檎紤]到熱費(fèi)較高，對建筑保溫進(jìn)行了大量的投資）。供熱改革在中國剛剛開始，主要在提高居民的認(rèn)識和熱計(jì)量技術(shù)和政策方面的建設(shè)。
政策建議
考慮到中國的現(xiàn)狀和示范工程中出現(xiàn)的問題以及國際經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)堅(jiān)定而穩(wěn)妥地實(shí)施供熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)。國家的政策應(yīng)該肯定必須實(shí)行“熱的商品化”和體制改革，集中供熱系統(tǒng)強(qiáng)制實(shí)行熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)。盡管最終目的是實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量，但在初始階段主要是學(xué)習(xí)和能力建設(shè)，國家的政策應(yīng)給不同的熱計(jì)量方式留有發(fā)展空間，讓用戶、供熱公司和市場來選擇適合當(dāng)?shù)氐臒嵊?jì)量方式。因此，總體上分“兩步走”實(shí)現(xiàn)熱計(jì)量和按熱耗收費(fèi)的方針更適合中國，這也是國際上供熱改革的經(jīng)驗(yàn)。
第一步：達(dá)到使熱成為商品的基本要求
第一步，要求不管是新建還是既有建筑都應(yīng)實(shí)行樓棟計(jì)量，至少也要以熱力站為單位進(jìn)行計(jì)量。這將有助于熱商品化的進(jìn)程，同時(shí)促進(jìn)供熱公司改善生產(chǎn)和輸送效率的積極性，也有助于用戶認(rèn)識到節(jié)能的重要性。因此樓棟計(jì)量，即方案A，應(yīng)是對集中供熱系統(tǒng)的最低要求，當(dāng)然，這也不應(yīng)妨礙其他熱計(jì)量方案（B、C、D）的使用。
制定切合實(shí)際的基本要求，方案A將推進(jìn)中國的供熱改革，從而使中國有時(shí)間完成熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)所要求的技術(shù)、能力建設(shè)。這個(gè)基本要求可以使政府把精力集中在供熱改革的重要問題上、給供熱公司足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)給與市場發(fā)展更大的靈活性。在開始階段，政府扮演著重要的角色，需要從總體上制定供熱市場的基本管理規(guī)定，并對熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)制定相應(yīng)的政策。政府也應(yīng)對相關(guān)的技術(shù)和能力建設(shè)給予大力支持。主要的活動包括：
對阻礙熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的制度和機(jī)制上的障礙進(jìn)行全面的改革，包括“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，取消供熱福利制，制定確定熱價(jià)的總體原則和國家指導(dǎo)方針；
制定供熱合同形式的國家指導(dǎo)方針，以及相關(guān)的收費(fèi)辦法和程序；
明確熱表的所有權(quán)，因?yàn)檫@涉及設(shè)備的初始投資和維護(hù)（在東歐，供熱公司對樓棟熱表進(jìn)行投資，并擁有所有權(quán)）；
支持發(fā)展熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)所必需的其他基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如檢測設(shè)備、校正鑒定中心、鼓勵(lì)發(fā)展生產(chǎn)熱計(jì)量裝置的合資企業(yè)；
支持供熱公司的市場化和維護(hù)運(yùn)行、技術(shù)改造升級；
支持更好的示范項(xiàng)目，示范項(xiàng)目應(yīng)揭示供需雙方的節(jié)能情況，熱計(jì)量技術(shù)的潛在問題，按需供熱系統(tǒng)的問題以及制定和實(shí)施兩部熱價(jià)的情況；
向供熱公司、服務(wù)公司和用戶公布有關(guān)示范項(xiàng)目的結(jié)果以及熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)、節(jié)能等基本信息。
第二步推行使用成本效益較好的分戶熱計(jì)量方法
由于采用分戶熱計(jì)量被認(rèn)為是鼓勵(lì)終端用戶節(jié)能的基本保證，第二步的目標(biāo)是采用分戶熱計(jì)量實(shí)現(xiàn)終端用戶潛在的節(jié)能。當(dāng)然在條件成熟的地方，可以把兩步合為一步，直接采用分戶熱計(jì)量。但是從總體上講，推遲采用分戶熱計(jì)量的要求將是切實(shí)可行的政策。在第一步實(shí)施幾年后，示范工程的結(jié)果與熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，將為方案B、C、D的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且那時(shí)戶用熱表的價(jià)格應(yīng)有所降低，可靠性有所提高，這些都為戶用熱表的推廣使用起到積極的作用。
在推進(jìn)采用分戶熱計(jì)量的過程中，應(yīng)保證公平和靈活性，讓市場來選擇成本效益好的方案，不應(yīng)要求所有的用戶都采用熱表的熱計(jì)量方式。從宏觀政策的角度來看，采用熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的主要優(yōu)點(diǎn)是促進(jìn)了終端用戶節(jié)能的積極性。節(jié)能的直接結(jié)果是熱費(fèi)的降低，并且可以進(jìn)一步促進(jìn)用戶購買節(jié)能型建筑。因此，當(dāng)判斷采用分戶熱計(jì)量的合理性時(shí)，潛在的節(jié)能收益就成為了一個(gè)重要的準(zhǔn)則，也就是說潛在的節(jié)能收益是否超過了采用方案B、C、D而增加的額外費(fèi)用。總的來說，方案B是實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量最便宜的方案，當(dāng)然在潛在的節(jié)能收益比較大的情況下，方案C、D的成本效益也會較好。而且用戶和供熱公司在選擇方案C、D時(shí)，可能還有其他的原因，如簡單性、透明性和方便性等。長遠(yuǎn)來講，隨著技術(shù)和生產(chǎn)水平的不斷提高以及市場的不斷擴(kuò)大，都將降低方案C、D的成本，從而使他們成為成本效益好的熱計(jì)量方式。以上這些因素混雜在一起，很難形成一個(gè)清晰明確的政策。因此在第二階段，政府的主要任務(wù)是傳播相關(guān)的信息和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化、調(diào)整熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的管理規(guī)定和政策指南，從而支持和促進(jìn)成本效益好的分戶計(jì)量方法。
總之，在中國實(shí)行熱計(jì)量和基于熱耗收費(fèi)的任務(wù)是在開始階段使熱商品化，然后促進(jìn)終端用戶節(jié)能，長遠(yuǎn)的目標(biāo)是在所有集中供熱系統(tǒng)推行分戶計(jì)量。上述兩步走需要若干年才能實(shí)現(xiàn)，政府在前幾年扮演著非常重要的角色，需要建立堅(jiān)實(shí)的政策支持體系，以利于市場的發(fā)展、成熟。
注：本項(xiàng)目是由芬蘭政府資助的世界銀行項(xiàng)目，由國際專家和國內(nèi)專家合作于2001-2002年完成的。本文對項(xiàng)目報(bào)告綜述部分的內(nèi)容稍加修改。
