2011年3月，我國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》正式發布。《綱要》明確，到2015年單位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%；化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。2011年5月，國家審計署發布20個省有關企業節能減排情況審計調查結果公告，這是國家審計署發布的第一份針對國家有關部門和政府開展節能減排情況的結果公告。可見，在新形勢下，做好節能減排審計工作具有緊迫性和重要性。

　　一、節能減排審計的理論基礎和現實環境

　　節能減排審計作為環境審計的組成部分，其理論基礎與國家審計職能和環境審計密不可分。國家審計的職能在于通過審計行為，促進政府職能的有效實現，這包括督促政府保障社會各資源要素主體之間的協調運行以及經濟可持續發展和社會利益協調，督促政府在保障社會各資源要素主體進行產權交易、獲取收益的同時體現或保障公民人權的實現。

　　進入21世紀，隨著公民意識的不斷提高和公民社會的逐步建立，人權必將受到更多關注。聯合國人權公約之一《經濟、社會及文化權利國際公約》中約定“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。實現人權是國家行為的最終目的，可以看到，近年來我國政府正在采取有力措施推動科學發展、促進社會和諧，為人民生活更有尊嚴、更加幸福而努力。2009年4月，國務院新聞辦公室發表了《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，指出實現充分的人權是人類長期追求的理想，也是我國政府長期為之奮斗的目標，明確提出環境權利，要求“堅持人與自然和諧發展的方針，合理開發利用自然資源，積極參與國際合作，創造有益于人類生存和持續發展的環境，努力建設資源節約型、環境友好型社會，保障公眾環境權益”。公民環境權作為基本權利之一，越來越得到重視。

　　根據當代環境權理論，環境權包括公民、單位、國家和人類環境權，其中公民環境權是最基礎的環境權。公民環境權是指公民享有在安全、平衡、健康和良好的環境中生活的權利。與此相對應，國家環境權是指國家享有自然資源主權和環境事務主權，政府作為國家主權的行使者，有權對其環境資源事務進行管理并承擔責任。因此，政府在領導、組織、協調環境資源保護工作，建設環境友好社會、資源節約型社會中具有重要的、關鍵的、不可替代的作用。

　　然而，在現實生活中，在環境保護和節能減排領域政府失靈的現象屢見不鮮。如2004年“沱江水污染事件”，四川化工股份有限公司第二化肥廠排放氨氮含量超標數十倍的廢水，導致沱江流域嚴重污染，影響沿江近百萬人飲用水，直接經濟損失達2億多元。在這次事故中，政府部門對排污單位的技改試運行、排污情況以及環境應急措施處于不監管或不負責任狀態，環境監督管理失職尤為突出。2009年陜西鳳翔“兒童血鉛超標事件”，731名受檢兒童中，615名血鉛超標。這次事件中，環境監測信息在政府和公眾之間出現典型的不對稱，政府提供的環境監測信息真實性以及公眾對專業環境監測信息的認知程度讓人深思。在節能領域，類似的現象同樣存在。特別是在是“十一五”考核年2010年，一些地方政府通過限電、停產來降低能耗以完成指標，如河北安平縣居民遭遇拉閘限電，連馬路上的紅綠燈以及醫院用電也未能幸免；河北唐山的30多家鋼廠、浙江溫州等地多家企業均被強制拉閘限電。這種為了節能減排而采取的短期投機行為，導致政策目標與實際出現深度落差。

　　公眾和輿論的質疑，實質上是對政府履行公共受托責任的不信任，這需要一個第三方實施機制來監督、協調和平衡。國家審計就是這一機制的核心，目前理論界和實務界普遍認同國家審計制度是保證和監督公共受托責任得到落實的有效控制制度。因此，在政府節能減排責任備受關注又飽受質疑的情況下，國家審計隨之拓展，節能減排審計應時而生，這是國家審計促進政府職能和保障公民環境權的職責體現。

　　二、節能減排審計的重要意義

　　根據《中國統計年鑒2010》，中國能源呈現高增長趨勢，從1978年的5.7億噸標準煤上升到2009年的30.67億噸標準煤；2008年，主要的能源消耗如：煤炭、原油，分別達到28.11億噸、3.73億噸，石油的凈進口量達到2億噸，對外依存度達到53.8%。在國際能源署（IEA）發布的《2010世界能源展望》執行摘要中，預計中國能源的需求量在2008年至2035年間會上升75%，到2035年，中國占世界能源的需求會從現在的17%上升到22%。

　　中國在當前加速工業化和城市化的進程中，能源需求剛性增長是一個客觀規律。研究表明，2005年中國的工業化水平綜合指數達到50，中國工業化進程進入工業化中期階段的后半階段。在這一階段，重新重工業化是國家工業化的必經途徑和客觀必然，如歐美國家和日本均經歷了重新重工業化，才成為發達工業化國家。中國工業化從以原材料為主的時期進入重加工業為主的高加工度化時期，它承擔著制造生產資料，為國民經濟各部門提供裝備和技術手段的重要作用。中國處于工業化的推進時期，重新重工業化的任務沒有完成，人們生活水平有待進一步提高。由于城市化、消費結構升級、交通和基礎設施發展的共同需要，重工業表現出較大的發展空間，這些經濟因素必然要求原材料產業的迅速發展，而原材料產業主要是高能耗產業，這是中國工業結構在向技術密集型產業占優勢的演進中的必然規律。

　　伴隨著工業化和城市化進程，我國污染物排放的數量和種類都是驚人的。世界銀行數據庫顯示，2006年中國超過美國成為全球第一大二氧化碳排放國，2007年達到65億噸。國家環保部發布的2009年全國化學需氧量、二氧化硫排放總量分別達1277.5萬噸、2214.4 萬噸。與此同時，政府和企業投入環境保護、污染治理和節能降耗的資金也逐年上升。從當前國家審計的國家經濟社會運行“免疫系統”功能，到“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的原則，節能減排審計工作的重要性更顯突出。

　　三、節能減排審計的現狀和發展趨勢

　　我國當前開展的節能減排審計是環境審計的重要組成部分，是審計部門依照國家有關法律法規和標準，對國家行政和企事業單位以及其他經濟組織在節能減排資金使用的真實性、合法性和效益性，以及節能減排法律、法規和標準的執行情況進行監督、檢查和評價。其根本目的是通過審計監督督促政府及其有關部門和企業認真履行節能減排責任與義務，嚴格執行國家政策法規，積極開展節能減排工作，全面推進生態文明建設。

　　我國當前開展節能減排審計的模式主要有項目結合模式和專項審計模式。在項目結合模式下，把節能減排審計結合到預算執行審計、企業財務收支審計、領導干部或國企負責人經濟責任審計之中，體現在預算執行審計中對環保資金、節能減排資金使用管理情況的審查，在企業財務收支審計中進行企業的能源消耗以及二氧化硫和化學需氧量排放等的調查，在經濟責任審計中檢查環保、節能及污染物排放等責任書的履行情況。在專項審計模式下，審計調查對象涵蓋政府和主管部門，高能耗企業，審計范圍包括政策法規執行、節能減排資金、污染物排放、能源消耗狀況、行業產能和產業布局以及產業結構調整等多方面。

　　當前節能減排審計已取得一系列成果，從國家審計署發布的審計公告來看，節能減排審計揭露出節能減排專項資金管理使用不夠規范、違規新建高耗能項目、新建項目污染防治達不到國家規定標準、淘汰落后產能不夠徹底等問題，多個省市修改和完善了相關政策制度。這也讓我們看到節能減排審計更為廣闊的空間。

　　節能減排審計的范圍將不斷擴展。隨著節能減排政策的逐步深化，節能減排審計將在目前監督資金使用、行政規章制度和標準規范等行政政策執行的基礎上，拓展到監督節能減排市場政策，如能源稅、資源稅、污染物排放配額交易制度等。

　　節能減排審計的參與者將更加多元化。隨著國家審計的導向作用，以及地方政府、企業、股東以及公眾對節能減排信息的需求，地方、社會審計組織將逐漸參與到節能減排審計之中，同時更多具有節能減排知識的專業人才充實到節能減排審計工作之中。

　　節能減排審計監督和建策作用將更加顯著。隨著審計人員在節能減排審計領域的探索和實踐，審計方法和評價指標體系將逐步形成，必將提高這項審計工作的效率和效果，為節能減排目標實現和法律制度的健全的完善發揮重要作用，促使政府更好的實現公共利益目標。

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