引言：中國(guó)熱改的困境遭遇
    進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)供熱體制改革已經(jīng)形成繼房改以來(lái)的第二次改制浪潮。城鎮(zhèn)供熱體制改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，采暖量化收費(fèi)既是推動(dòng)現(xiàn)有節(jié)能建筑真正產(chǎn)生節(jié)能效果的動(dòng)力，也是拉動(dòng)未來(lái)節(jié)能建筑廣泛普及和持續(xù)發(fā)展的引力，更是整個(gè)熱改的核心問題。2000年以來(lái)，國(guó)家建設(shè)部等發(fā)出一系列熱改文件，但是7年來(lái)熱改一直和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、司法、行政、物業(yè)管理、房產(chǎn)開發(fā)等問題纏來(lái)繞去，難以剝離。熱改末梢神經(jīng)觸動(dòng)了什么神經(jīng)中樞？引發(fā)了如此強(qiáng)烈的“撓腳心”反應(yīng)。改革的背后，隱藏著哪些說(shuō)不出的秘密？

辨析：熱改困境的背后糾葛
    熱改遭遇困境實(shí)在利益關(guān)系太復(fù)雜所致。北京市相關(guān)官員公開說(shuō)：熱改關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到千家萬(wàn)戶居民，關(guān)系到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，因此要緩行。
    任何一項(xiàng)改革都要涉及現(xiàn)有利益分配格局，供暖體制改革問題在中國(guó)已經(jīng)變得十分敏感和復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了單純的民生層面問題，它反映了各階層、各業(yè)界的權(quán)益之爭(zhēng)，形成了新型的社會(huì)矛盾焦點(diǎn)。其實(shí)供熱采暖涉利各方不外乎買方、賣方和監(jiān)管方。不妨試分析三方的心態(tài)： 
1. 買方：采暖百姓，關(guān)注熱價(jià)，寄望暖補(bǔ)。
    根據(jù)采暖的“福利性”，居民家庭大體分三大類狀況。第一類：過去一直在享受著福利供暖，而在熱改之后依然可以得到穩(wěn)定補(bǔ)貼的家庭。這部分人節(jié)約用熱的理念完全被“暖補(bǔ)”取代了。
    第二類：過去在住房福利制度以及單一住房公有制下，一直在享受著“福利熱” ，但熱改后將失去“福利熱”的人群。他們對(duì)熱改的阻力較大。
    第三類：以前從來(lái)就沒有享受過福利供暖，今后也難有“暖補(bǔ)”的家庭。他們對(duì)熱改的態(tài)度主要取決于是否比以前多掏腰包。
    由于全面的熱改尚未來(lái)到，所以大部分人對(duì)熱改的態(tài)度基本上是麻木、等待和觀望。百姓希望的是與往年相比，采暖效果相同而采暖費(fèi)不會(huì)上升？在緊盯慢看熱量表，緊關(guān)慢開熱閥門，掐著指頭算暖費(fèi)之后，會(huì)不會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠？ 
2. 賣方：供熱企業(yè)，產(chǎn)熱為先，賣熱唯求 
    根據(jù)集中供熱企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，供熱企業(yè)大致分為三類：見下表。
    供熱主體 集中供熱資源占比 經(jīng)營(yíng)性質(zhì) 熱費(fèi)困境
    市屬區(qū)屬的熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè) 約 2/3
    “專業(yè)級(jí)”— 營(yíng)利性為主，福利性為次。 主要是物業(yè)公司和用戶單位欠費(fèi)。
    機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、國(guó)企和事業(yè)單位等團(tuán)體后勤部門的供熱單位約 1/6
    “業(yè)余級(jí)”— 供熱單位與采暖用戶是一家人，以往過多強(qiáng)調(diào)供熱福利性和自用性，不講商品性和經(jīng)濟(jì)性。 隨著房改產(chǎn)權(quán)私有化，供熱逐步對(duì)社會(huì)開放，由此積累并引發(fā)了交費(fèi)主體不明、服務(wù)質(zhì)量低下、供熱糾紛不斷等諸多問題。
    房產(chǎn)開發(fā)商或 物業(yè)公司所屬的供熱商約 1/6 “專業(yè)級(jí)”— 供熱公司和采暖用戶的商品交易關(guān)系明顯，商品房的供熱營(yíng)利性突出。 由于是商品房，且為雙管分戶控制供熱系統(tǒng)，幾乎不存在欠費(fèi)問題。
    供熱企業(yè)，特別是“營(yíng)利性”供熱單位，最關(guān)心的是熱能銷售總量是否每年增長(zhǎng)。百姓節(jié)約熱能意識(shí)水平提高必然導(dǎo)致用戶熱耗總量下降，由此供熱企業(yè)的產(chǎn)量、產(chǎn)值和利潤(rùn)必然也要減少。目前大多供熱企業(yè)管理粗放，很難實(shí)現(xiàn)供熱成本與輸出熱能的等比例降低，還有“熱”的不易儲(chǔ)存的特點(diǎn)，更使得供熱企業(yè)感到用戶節(jié)約熱能會(huì)給自己帶來(lái)虧損。一個(gè)明顯的事實(shí)就是：越是收費(fèi)率高的企業(yè)，越是不積極熱改，強(qiáng)行供熱就是借政策賦予的壟斷身份表現(xiàn)出追求利益最大化沖動(dòng)的典型案例。 
    在熱能生產(chǎn)使用問題上，供熱企業(yè)和熱用戶以及國(guó)家利益難以協(xié)調(diào)一致。理由很簡(jiǎn)單，供熱企業(yè)不是國(guó)家建設(shè)部，也不是能源部，只管產(chǎn)熱賣熱。只要熱價(jià)不提高，企業(yè)是一股最大的默默涌動(dòng)的抵制熱改的暗流。
3. 監(jiān)管方：地方政府，行動(dòng)緩慢，力求平衡。 
    地方政府作為供熱采暖機(jī)制的制定者和監(jiān)護(hù)人，受到來(lái)自社會(huì)各方出于本身利益的壓力，似乎表現(xiàn)出一種苦尋無(wú)果、無(wú)從下手的無(wú)奈。然而，其背后還有值得指出的幾個(gè)原因特點(diǎn)：
首先，“政績(jī)渴望癥”。企業(yè)的產(chǎn)值和GDP總量等都是政績(jī)指標(biāo)，至于這些指標(biāo)是不是“綠色”不重要，節(jié)能政績(jī)難以考核衡量。其次，能源大鍋飯。一次能源大多屬于國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥。大城市，特別是北京， “全國(guó)支援首都”的慣式依賴思維淡化了北京能源短缺的緊迫感。第三，收熱費(fèi)第一。地方政府花在催繳熱費(fèi)上的心思明顯大于節(jié)能理念，一但采暖收費(fèi)順利時(shí)，地方政府就很難有熱改的動(dòng)力。第四，偏愛和保護(hù)供熱企業(yè)，急于甩掉供熱包袱。由于社會(huì)保障體系尚未發(fā)育完善，部分供熱責(zé)任義務(wù)由供熱企業(yè)承擔(dān)了，形成了所謂“政府請(qǐng)客，企業(yè)買單”。地方政府在欠下了供熱企業(yè)的“人情”后，必然要對(duì)企業(yè)偏愛和保護(hù)，于是政策傾斜了，熱價(jià)不透明了，司法也有失公允了，整個(gè)供熱事業(yè)都被企業(yè)牽著鼻子走了。
    總而言之，若不考慮熱價(jià)、工程、技術(shù)等因素，“反對(duì)聲”分貝數(shù)最大者是企業(yè)，其次不積極的是現(xiàn)有采暖福利的享受者，而他們多滲透在地方行政部門中，形成地方政府消極熱改的基礎(chǔ)。

推進(jìn)：熱改困境的出路方向
1. 診斷熱改的疑難雜癥
    國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不但要進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，更要體制創(chuàng)新。在剝離了虛實(shí)相間、輕重混雜的表象后，我們看到各種熱改的“疑難雜癥”的根結(jié)應(yīng)該是制度創(chuàng)新問題。
    （1） 采暖補(bǔ)貼需要公平。在國(guó)外身份歧視有種族歧視、民族歧視、文化歧視、地域歧視、性別歧視、年齡歧視等，不可置否，中國(guó)還多了個(gè)戶口歧視和“單位歧視”。采暖補(bǔ)貼暗轉(zhuǎn)明后，“明補(bǔ)”要明著補(bǔ)給誰(shuí)？這項(xiàng)柔性福利能變成剛性政策而公平地惠及全體居民嗎？ 
    （2） 熱價(jià)身世需要透明。熱價(jià)本來(lái)應(yīng)改由成本費(fèi)＋稅金＋微利構(gòu)成。沒有熱用戶和第三方公證機(jī)構(gòu)參與的熱價(jià)制定，即便出現(xiàn)了供暖熱價(jià)倒掛，公眾也難以相信。價(jià)格體系透明化比“熱補(bǔ)”更重要。
    （3） 供熱市場(chǎng)需要公平誠(chéng)信。保障用熱人的合法權(quán)益是解決供熱糾紛的基礎(chǔ)，供熱質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，包括供熱質(zhì)量保證金制度是維護(hù)供熱市場(chǎng)秩序的保障。
    （4） 供熱市場(chǎng)需要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。供熱作為公用事業(yè)，理所當(dāng)然地集中了公共資源，再加上供熱本身的自然壟斷屬性，很容易形成以行政壟斷為主要支撐的壟斷行業(yè)。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行企業(yè)改制，并對(duì)他們進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和限制，才既有利于減輕市民的負(fù)擔(dān)、提高社會(huì)福利水平，也有利于堅(jiān)持公用事業(yè)服務(wù)的宗旨，減少能源消耗和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。 
    （5） 熱改需要法律法規(guī)支持。全國(guó)幾十個(gè)城市有“城市供熱管理?xiàng)l例辦法”，然而其內(nèi)容五花八門，許多條款含糊不清，甚至相互抵觸，特別是與國(guó)家法律不容。行政法規(guī)在與法律發(fā)生沖突時(shí)要讓步于法律，下位法要服從上位法，如此才能使熱改漸行漸近，深入持久。
2. 堅(jiān)定熱改的正確方向 
    首先國(guó)家利益高于一切。熱改與環(huán)保一樣，是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，無(wú)論怎樣改革，都應(yīng)該始終堅(jiān)定不移地以國(guó)家利益為上，無(wú)論出臺(tái)什么政策，都應(yīng)該堅(jiān)持不渝地落實(shí)節(jié)能的初衷。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看比須下定決心，犧牲小行業(yè)的部分當(dāng)前利益換得全社會(huì)的完整長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。惟有國(guó)家利益至上，我們才能達(dá)到推動(dòng)熱改、利澤千秋的目的。
    其次，熱源姓“公”，服務(wù)為先。供熱作為市政公用事業(yè)之一的微利行業(yè)，不應(yīng)依附一些重大利益集團(tuán)，例如房地產(chǎn)開發(fā)商等。熱改是強(qiáng)化公用資源公有化的改革而不是私有化壟斷的改革，國(guó)有資產(chǎn)可以退出一部分，但供熱資源不得改姓“私”，供熱服務(wù)方向不能以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)無(wú)論在什么社會(huì)制度的國(guó)家都是如此。惟有熱源姓“公”，社會(huì)才能和諧與持續(xù)發(fā)展。
    其三，特許經(jīng)營(yíng)，遏制壟斷。我國(guó)供熱改革的基本思路之一是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營(yíng)制度，把投資回報(bào)與經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)分開，使得投資回報(bào)和運(yùn)行成本趨于合理；同時(shí)建立健全的供熱行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度，清除成本高、不合格的企業(yè)。惟有遏制壟斷，我們才能穩(wěn)定供熱市場(chǎng)秩序。
    其四是熱改補(bǔ)貼，公平為先。本該由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，卻任由公民的“三六九等”的單位去隨意執(zhí)行“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，而民企員工、自由包括無(wú)職業(yè)者和真正的貧困人群卻很難拿到任何補(bǔ)貼。這種把舊體制的不公平通過熱改公開化的做法，難以獲得日益覺醒的民眾的最終認(rèn)可。最公正最公平的熱改邏輯起點(diǎn)應(yīng)該是全面停止福利供暖，除了向低保人群發(fā)放“采暖券”之類的補(bǔ)貼以外，每個(gè)人自行承擔(dān)自己的采暖費(fèi)用。惟有實(shí)施公平的熱改補(bǔ)貼，我們才能做到“采暖面前，人人平等”。
    其五是立法先行，司法公正。地方司法機(jī)構(gòu)，明顯帶有對(duì)供熱企業(yè)的傾向性。供暖糾紛中所有熱用戶都敗訴了，甚至連強(qiáng)行供暖都可以贏得官司，這難以排除行政干預(yù)的色彩。人們不僅希望政企分離，也盼望司法的歸司法，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，監(jiān)管的歸監(jiān)管，更熱望司法機(jī)構(gòu)在供熱訴訟事件中發(fā)揮應(yīng)有作用，對(duì)公民采暖權(quán)益進(jìn)行有力保護(hù)。要熱改，首先要平整場(chǎng)地，打好基礎(chǔ)，這就是 —— 立法公開先行、司法公平公正，有規(guī)矩才能成方圓。惟有經(jīng)過司法公正，監(jiān)管公平，硬件環(huán)境的支持，才能登上計(jì)量用熱的頂峰。

結(jié)束語(yǔ)
    熱改是個(gè)連續(xù)逐步進(jìn)行的過程，要完成這個(gè)過程一定要跨過三個(gè)欄 —— 報(bào)停采暖，按月采暖和計(jì)量采暖，顯然前兩個(gè)欄更是個(gè)制度問題。
    中國(guó)的熱改已經(jīng)經(jīng)歷了六個(gè)“嚴(yán)冬”，但是，五十年陳舊的供熱體制依舊宛如堅(jiān)冰，未見消融，它還能挺到哪一年的春天？有人戲虐“熱改”就是腦袋一熱就改。供熱改革有可能步15年來(lái)機(jī)動(dòng)車“費(fèi)改稅”的后塵，年年都被熱炒爆，輪輪落得冷處理嗎？深陷重重具有中國(guó)特色的利益漩渦的熱改真是一條難于上青天的蜀道嗎？它給我們留下了無(wú)盡的遐思。
（載《現(xiàn)代物業(yè)》雜志2007年第11期上半月刊專題策劃。作者單位：北京長(zhǎng)城企業(yè)戰(zhàn)略研究所）