程 宏
在中國城市社區中，物業與供暖常常是孿生關系，這兩種糾紛往往難舍難分。但是供暖糾紛不同于物業糾紛，一是它涉及到更大社區范圍，乃至整個城市范圍；二是由于熱價由政府制定，因此它涉及到政府行政作為；三是為小區供熱的企業不一定是大型壟斷企業，卻是壟斷行業中的一員。
1、引言：“火熱”的熱價
我國以節約能源、統籌社會資源和緩和社會矛盾為初衷的供熱體制改革，在觸及到計量用熱的核心問題后，遇到了一系列的捆綁難題，它包括了供熱定價、低收入人群采暖權益保障、建筑工程改造、計量器具質量、采暖補貼等。目前已經實施的熱改內容，例如發放采暖補貼，包括民宅清潔能源分戶自采暖補貼等，多是一些皮毛問題，無剛性執行能力和無法惠及全體公眾的柔性政策，而供熱體制改革一旦“傷筋動骨”時，熱價改革必定要首當其沖。
當前，隨著一次性能源近幾年來的持續漲價，熱價已經是一個公眾十分敏感的話題，市民對熱價改革的關心程度遠遠高于國家倡導的對能源的節約意識。熱價問題上的一舉一動，必定招致千家萬戶的熱目關注，在所有熱改捆綁難題中，熱價是困中之困，難中之難。熱改的最終評價指標還要落到經濟實惠，在百姓那里，節能不節錢的熱改很難行得通。
要求公開供熱價格及其成本的呼喊聲伴隨著熱改步伐的加快和自由、平等、公正和民主等公民意識的成長而變得越來越高。
2、中國民用熱價的矛盾和漩渦
2.1. 供熱成本公開難
供熱企業一方面作為公用事業生產公共產品，不應該追求超額利潤，但是另一方面，作為企業又必須追求利潤，于是怎樣平衡成兩難?，F實情況是很多供熱公司說每年都虧本經營，可是一旦談到向公眾社會公開自己的供熱成本，卻個個噤若寒蟬。[1] 它們將民用熱價作為商業秘密對待。保守熱價秘密的理由有很多，但有一個不便公開的理由可能使公眾更相信，那就是現有民用供熱企業絕不統統都是國家所圈限在3%以內利潤的微利企業，特別是那些與房產開發商和物業公司有著千絲萬縷裙帶關系的民營/私營化供熱公司。
2.2. 多重熱價有弊端
供熱企業的生產成本不一樣，熱價也會有差別。按一般商品的常理說，象牡丹江市那樣對不同企業分別規定了不同熱價并無不妥，可是供熱是一款具有自然壟斷性的公共產品，是老百姓無法自由選擇的商品。于是同一城市的“一城多制”的熱價標準就會出現以下問題，
其一直接導致采暖補貼標準迷惑。產生“次級多重補貼標準”或“次級多重報銷標準”的混亂局面。其二同熱不同價。老百姓并不關心供熱能源的類型，因為采暖的效果與燃料類型無關系。在用熱人無法自己選擇用燃煤還是用燃氣供熱時，同熱不同價顯然是不公平的。其三導致環境保護責任混亂。對那些排放了較多溫室氣體的燃煤供熱方式制定較低的熱價，這顯然與環保意識的初衷相違，形成了一個賞罰倒置的怪現象。
2.3. 按建筑面積收繳熱費爭議多
按建筑面積收費還是按套內/使用面積（套內與使用面積的含義有所不同）收費更合理是頗有爭議的問題。堅持前者觀點的人說：“如果非按套內面積收費話，熱價也會提高，反正羊毛出在羊身上，供熱企業不會虧本”。這種“羊毛與羊”的論點也有幾分道理，例如北京就規定套內面積熱價的計算方法是：建筑面積熱價÷0.75，這意味著套內面積熱價是建筑面積熱價的1÷0.75≈1.33倍。這種考慮公共建筑面積采暖的思路在原則上并無不妥，但問題出在這種僵化的計算公式上，試想建筑公共分攤面積占套內面積比率高達33%的戶型能有多少代表性？所以這種換算套內面積熱價的結果表面上給了百姓一種選擇，而實際上是變相地推行單一的建筑面積熱價。
除外按建筑面積收費還有另一個爭議焦點，建筑公共面積有無采暖設備的問題。對于一些建筑公共面積內無暖器的地上建筑，如果區域是無門窗的全封閉空間（門窗比墻體散熱要嚴重得多），那么全額分攤這些區域面積的采暖費也未嘗不可，可是對于那些有門窗或有鏤空窗格的半封閉空間，甚至是全開放式的走廊空間，其區域內沒有暖器也要計算公攤暖費就明顯不合理了。地下室的采暖設計標準與地上建筑是不一樣的，不分青紅皂白地將地下室的公攤面積計入公攤采暖費也是不合理的。
在籠統的熱價體系中，按建筑面積設計的低熱價與按套內面積計算的高熱價在表面上看似乎一樣，其實差別很大，就象市場上低價格的短斤少兩與高價格的足斤足兩的差別一樣，不堂堂正正地盈利，其實質問題就是試圖降低公眾對居高熱價的敏感度，規避提高熱價帶來的巨大負面輿論風險。但是隨著熱改進程而日益增長見識的公眾已經很難被這種“朝三暮四”的把戲所忽悠了，當前不斷出現的因公攤面積熱費而發生的司法糾紛就說明了現行熱價體系麻煩多多，按建筑面積收繳熱費的規則需要細化改革了。
2.4. 熱電聯產的供熱成本難確定
發展市政熱電聯產供熱的最大和主要的優勢就是提高能源效率和降低供熱成本。熱電廠輸出的一部分熱力是發電的副產品，一部分余熱的生產成本理應屬于“零成本”，其供熱成本怎樣計算？這個問題弄不明白，供熱公司的上游熱力購進成本和下游熱力輸出收益也就缺乏了科學數據。熱電聯產熱力輸送管道投資屬于國家的市政基礎設施建設，單從運營成本上看，熱電聯產熱價不應高于鍋爐熱價。
2.5. 收費方式僵硬而落后
雖然熱費收繳難的根源在于這款公共產品的社會屬性、計劃經濟時代遺留的歷史痕跡，以及殘存在人們頭腦的福利采暖思維慣式，但是不能說這些問題與熱價體系本身的設計缺陷無關。值得注意的是，供熱企業通過媒體對收費難的現象有過分夸張的宣傳，有一則駭人聽聞的報道稱北京市城八區2003年熱費收繳率僅有36%！[2] 在熱價不透明的情況下，這個“統計結果”難有多少信服力。在收費率低的言論忽悠下，很多地方政府官員較少研究熱價本身的問題，反而把解決問題的著力點放在了收費第一的思路上，包括召開專門提高“收費藝術”的研討會，出版針對欠費處理對策的專著，同時各別地方司法審判上支持強行供熱。[3] 如果說欠費停暖能說明供熱企業的微利行為話，那么強行供暖勝訴的案例無論如何都不能證明該企業不是牟取超額利潤。
國外很多預付費，包括熱費，都采取了根據繳費時間的早晚而給予不同的折扣，交費越早，獲得折扣越大?？墒侵袊崞髽I并不看好這個收費方式。
2.6. 兩部熱價制中熱費分攤比例與國際還有差距
固定熱費占總熱費的比例在“歐洲計量供熱協會”的“計量供熱指南”等文件中都確定了30-50%的指導性標準。芬蘭、丹麥等國在1973年的能源危機前，固定熱費通常相當于總熱費的一半。由于石油價格30年來提高了20幾倍，固定熱費占比發生了變化，今天固定熱費僅相當于平均總熱費的10—15%。[4] 顯然固定熱費占供熱費比太高，不利于節能，太低，則無法維持供熱企業生存。
2007年國家發改委和建設部聯手出臺了《城市供熱價格管理暫行辦法》，其中第35條規定“基本熱價可以按照總熱價30%-60%的標準確定”。進入21世紀，在能源價格繼續飛漲的今天，我國試圖接軌國際兩部熱價制，但在固定熱費占比規定上還是跟國際有些脫軌。
2.7. 供熱企業虧損與熱價聽證有問題`
當前不少供熱企業確有虧損，但是虧損的原因是什么？能全部歸咎上游的原料燃料價格嗎？企業的管理水平、技術水平都會影響企業的盈利，除外，由于按面積收費供熱大鍋飯思想的作崇，很多居民都借裝修機會加大自己居室的暖器片的散熱面積，寧肯開窗散熱也不愿關小暖氣，造成超量采暖和浪費不計其數，供熱企業對此卻無能為力，還有壟斷企業員工的收入遠遠高出社會中等水平收入（不同于平均收入）、鍋爐供熱小區內供熱企業員工免交供暖費等灰色福利，凡此種種惹下供熱虧損之禍的原因不在本文討論之列。
自然壟斷性加上行政政策傾斜決定了價格壟斷性。攀比其它壟斷行業的更高利潤和收入，供熱企業很容易聯合在一起，一波又一波地共同推動政府制定、公布和執行有利于它們的熱價。而政府在社會保障機制不完善的情況下，難以頂住壟斷企業的壓力。熱價調價申請與審核工作的專業性很強，聽證會代表很難在較短的時間內弄清楚調價申請材料，所以一些熱價聽證會很難起到聽證的實質作用。
總之，百姓在民用熱價問題上的所表現出來的猜疑、爭議、糾紛和訴訟等，最主要的原因之一就是中國熱價體系不透明！公共產品價格的高低固然很重要，但是公共產品價格體系的制定程序公開更重要。因此怎樣保障中國城市民用熱價聽證會的公正、公開和效率，如何防范“聽而難證”和“聽而不證”，確實值得嚴肅認真對待。
3、熱價體系的治理改革思考
作為公共產品的供暖價格體系，如果其坐標不透明不合理，政府監管不落實不到位，其結果不僅會影響公用事業的正常秩序，也會使企業滋生壟斷經營思想，降低公共服務意識，膨脹牟取暴利欲望，制造不和諧因素，加劇社會矛盾。因此，完善熱價體系的坐標和建立熱價體系的監管就十分重要和迫切。
3.1. 熱價體系的坐標基準
民用熱價應該有哪些組成要素？有人認為熱價體系的基本構成是個三維坐標：(1)成本：生產成本包括燃動用水、人工管理、設備維修折舊等。(2)稅金：在民用供熱領域，目前國家免征了民用供熱企業的增值稅，稅金對熱價的構成是零影響。(3)利潤：也稱為盈利，是企業超出成本的剩余。當稅金為零時，供熱企業的利潤構成就是：利潤＝總收入—總成本。
在熱價成本計算中，首先要考慮的是耗能總量，也就是當地供暖季平均氣溫或寒冷程度（溫度低與寒冷并不完全一致）和采暖用戶的寒冷習服程度以及對采暖溫度的需求水平，其次是能源價格，再次是人工勞動報酬，生產管理、技術裝備、建筑維護結構及消費城市水平等因素。
一般說來，利潤由市場決定，產品越緊俏，銷量越大，利潤也越大。在商品市場的自由競爭下，產品價格隨行就市，是雙方完全自愿的“打和挨打”的關系?？蓪檬聵I性企業來說，供熱這款公共產品帶有了自然壟斷性，公眾沒有選擇供應商的余地，公共產品利潤的大小不可能完全由市場決定，必須由政府進行限制。企業的營利秉性使得它們盡量降低產熱成本，這本屬正常，然而，一些粗放型管理的企業卻以降低供熱質量的方法起降低成本。當前因室溫不達標而發生的一些訴訟糾紛中，不能排除供熱企業以偷工減料方式降低燃動成本的原因。另外還有一些供熱企業為了避免招致公眾社會的強烈不滿和出現收費難的反抗，在企業會計的操縱下，虛報虧損，隱瞞真實產熱成本。
在成本和利潤的問題上還有一個不得不說的關于壟斷行業收入的問題，公眾對公用事業行業中人均收入普遍高出社會中等收入的現象表現得十分敏感和頗有微辭。一些國有企業任意加大供熱總成本中的變動成本，結果企業表面上是微利，甚至是虧損，實質上個人腰包卻鼓起了。
2007年國家發改委和建設部聯手出臺了《城市供熱價格管理暫行辦法》，其中規定“供熱利潤須按成本利潤率不高于3%或者凈資產收益率高于長期（5年以上）國債利率2-3個百分點核定”，這就給城市供熱企業的利潤上限封了頂。應該說國家的這一政策舉動旨在試圖將公共產品的屬性返本還源、返璞歸真，但是能不能據此制定理順熱價體系和監督監管供熱企業的利潤卻是很沉重的問題。
3.2. 熱價體系的改進建議
在更為科學的計量用熱技術尚不能全面推廣普及之前，按面積收費與按熱量收費這兩種收費方式還要長期并存，共同擔負公共產品的分配銷售方式。在這個過渡時期，從體現公共產品的屬性、提高公共服務的水平、保護低收入人群的基本權益、節約能源、維持社會可持續性發展的目的出發，不妨對現行熱價和收費方式進行改進，以下是一些實例和建議：
（1）“多重熱價”另賦含義。
有的城市也有“多重熱價”的現象，但那不是針對不同企業和不同供熱方式設計的熱價，而是專門針對低保人群和救助對象而設計的優惠政策，他們憑相關證明可享受一定限額的優惠采暖。
（2）熱價按面積分階梯。
借鑒房產交易契稅的做法，60㎡以下者執行“普惠”熱價，60—140㎡加收“商品”熱價差價，140㎡以上加收“超容”熱價差價。
（3）建立供熱質量退費準備金制度，熱價按溫度設標準。
為保障供熱質量，供熱企業應在供暖前先期向有關機構繳納一定比例的“供熱質量退費準備金”，供熱期間平均室溫每低于合格溫度1℃，按熱用戶采暖面積及時間減收一定比例熱費。
（4）熱價按月份有區別。
采暖期分為寒冷期（１月份）、次冷期（12月份、2-3月份）和微冷期（11月份和3-4月份）。微冷期熱價按正常熱價標準執行；次冷期和寒冷期熱價在正常熱價標準的基礎上增加一定比例的熱耗價格系數。
（5）稅金返回制度可嘗試。
財政部國家稅務總局多年以來對民用供熱企業免征增值稅，但這種扶植公用事業發展的做法也淡化了企業依法納稅的意識，助長了行業壟斷思想，更不利于提高服務管理水平、激發技術改造熱情和促進生產效率。一個可以借鑒的合理做法應該是，全面征收營業增值稅，然后根據公用事業單位的服務質量的滿意程度指標，例如行政投訴率、法律訴訟率等，對企業分別返還增值稅金作為獎勵。
（6）對使用一次性礦物能源的燃煤燃氣供熱產品統一熱價。
對燃煤鍋爐增設“溫室氣體排放稅”，然后將這些稅收用于資助企業治理環境污染。
（7）年度熱價浮動。
建立熱價年度審計，根據前三年的企業經營狀況的滾動數據，熱價可調高也可調低。
（8）政府對區域鍋爐供熱實行指導性熱價。
全國一些城市已經實行供熱特許經營方式，政府可以在實行供熱特許經營的前提下，對區域鍋爐供熱實行指導性熱價。
（9）鼓勵社區合伙開辦/收購/接管供熱企業。
社區每個居民都是區域供熱企業的一個股東，將房屋的產權與供熱企業的產權捆綁在一起，實現供熱采暖上的“自產、自供、自采”的民主自治管理體系，形成分戶獨立供熱的“聯合體”，從發達國家經驗來看，這是從根本上解決區域鍋爐供暖矛盾糾紛的最理想方式。中國也要逐步向這方面靠攏，當前首先要解決的是社區業主民主自治組織的法律地位。
4、結束語
在中國城鎮供熱體制改革的浪潮中，供熱公用事業實行市場經濟化和股權多元化改革，這的確緩解了市政供熱公用事業發展與政府財政相對不足的矛盾，為政府解決了燃眉之急。但政府不當供熱公司的老板了，產權、所有權不掌控了，如何保障公共產品的屬性不發生蛻變卻成為了一個日益不容忽視的問題。中國熱價體系存在著諸如制定程序透明度不夠、公眾參與程度欠缺、價格水準無規律可循、同一城市價格標準多重化、價格導向與國家環境保護戰略方向相悖等一系列問題。熱價問題隨著供熱體制改革的逐步深化必將日益“更熱”，低保人群和沒有平等機會獲得單位補助或報銷熱費的群體都是一些因熱費引發社會矛盾的潛在因素。為此治理與改革民用熱價體系已經刻不容緩。
在中國城市社區中，物業與供暖常常是孿生關系，這兩種糾紛往往難舍難分。但是供暖糾紛不同于物業糾紛，一是它涉及到更大社區范圍，乃至整個城市范圍；二是由于熱價由政府制定，因此它涉及到政府行政作為；三是為小區供熱的企業不一定是大型壟斷企業，卻是壟斷行業中的一員。
1、引言：“火熱”的熱價
我國以節約能源、統籌社會資源和緩和社會矛盾為初衷的供熱體制改革，在觸及到計量用熱的核心問題后，遇到了一系列的捆綁難題，它包括了供熱定價、低收入人群采暖權益保障、建筑工程改造、計量器具質量、采暖補貼等。目前已經實施的熱改內容，例如發放采暖補貼，包括民宅清潔能源分戶自采暖補貼等，多是一些皮毛問題，無剛性執行能力和無法惠及全體公眾的柔性政策，而供熱體制改革一旦“傷筋動骨”時，熱價改革必定要首當其沖。
當前，隨著一次性能源近幾年來的持續漲價，熱價已經是一個公眾十分敏感的話題，市民對熱價改革的關心程度遠遠高于國家倡導的對能源的節約意識。熱價問題上的一舉一動，必定招致千家萬戶的熱目關注，在所有熱改捆綁難題中，熱價是困中之困，難中之難。熱改的最終評價指標還要落到經濟實惠，在百姓那里，節能不節錢的熱改很難行得通。
要求公開供熱價格及其成本的呼喊聲伴隨著熱改步伐的加快和自由、平等、公正和民主等公民意識的成長而變得越來越高。
2、中國民用熱價的矛盾和漩渦
2.1. 供熱成本公開難
供熱企業一方面作為公用事業生產公共產品，不應該追求超額利潤，但是另一方面，作為企業又必須追求利潤，于是怎樣平衡成兩難?，F實情況是很多供熱公司說每年都虧本經營，可是一旦談到向公眾社會公開自己的供熱成本，卻個個噤若寒蟬。[1] 它們將民用熱價作為商業秘密對待。保守熱價秘密的理由有很多，但有一個不便公開的理由可能使公眾更相信，那就是現有民用供熱企業絕不統統都是國家所圈限在3%以內利潤的微利企業，特別是那些與房產開發商和物業公司有著千絲萬縷裙帶關系的民營/私營化供熱公司。
2.2. 多重熱價有弊端
供熱企業的生產成本不一樣，熱價也會有差別。按一般商品的常理說，象牡丹江市那樣對不同企業分別規定了不同熱價并無不妥，可是供熱是一款具有自然壟斷性的公共產品，是老百姓無法自由選擇的商品。于是同一城市的“一城多制”的熱價標準就會出現以下問題，
其一直接導致采暖補貼標準迷惑。產生“次級多重補貼標準”或“次級多重報銷標準”的混亂局面。其二同熱不同價。老百姓并不關心供熱能源的類型，因為采暖的效果與燃料類型無關系。在用熱人無法自己選擇用燃煤還是用燃氣供熱時，同熱不同價顯然是不公平的。其三導致環境保護責任混亂。對那些排放了較多溫室氣體的燃煤供熱方式制定較低的熱價，這顯然與環保意識的初衷相違，形成了一個賞罰倒置的怪現象。
2.3. 按建筑面積收繳熱費爭議多
按建筑面積收費還是按套內/使用面積（套內與使用面積的含義有所不同）收費更合理是頗有爭議的問題。堅持前者觀點的人說：“如果非按套內面積收費話，熱價也會提高，反正羊毛出在羊身上，供熱企業不會虧本”。這種“羊毛與羊”的論點也有幾分道理，例如北京就規定套內面積熱價的計算方法是：建筑面積熱價÷0.75，這意味著套內面積熱價是建筑面積熱價的1÷0.75≈1.33倍。這種考慮公共建筑面積采暖的思路在原則上并無不妥，但問題出在這種僵化的計算公式上，試想建筑公共分攤面積占套內面積比率高達33%的戶型能有多少代表性？所以這種換算套內面積熱價的結果表面上給了百姓一種選擇，而實際上是變相地推行單一的建筑面積熱價。
除外按建筑面積收費還有另一個爭議焦點，建筑公共面積有無采暖設備的問題。對于一些建筑公共面積內無暖器的地上建筑，如果區域是無門窗的全封閉空間（門窗比墻體散熱要嚴重得多），那么全額分攤這些區域面積的采暖費也未嘗不可，可是對于那些有門窗或有鏤空窗格的半封閉空間，甚至是全開放式的走廊空間，其區域內沒有暖器也要計算公攤暖費就明顯不合理了。地下室的采暖設計標準與地上建筑是不一樣的，不分青紅皂白地將地下室的公攤面積計入公攤采暖費也是不合理的。
在籠統的熱價體系中，按建筑面積設計的低熱價與按套內面積計算的高熱價在表面上看似乎一樣，其實差別很大，就象市場上低價格的短斤少兩與高價格的足斤足兩的差別一樣，不堂堂正正地盈利，其實質問題就是試圖降低公眾對居高熱價的敏感度，規避提高熱價帶來的巨大負面輿論風險。但是隨著熱改進程而日益增長見識的公眾已經很難被這種“朝三暮四”的把戲所忽悠了，當前不斷出現的因公攤面積熱費而發生的司法糾紛就說明了現行熱價體系麻煩多多，按建筑面積收繳熱費的規則需要細化改革了。
2.4. 熱電聯產的供熱成本難確定
發展市政熱電聯產供熱的最大和主要的優勢就是提高能源效率和降低供熱成本。熱電廠輸出的一部分熱力是發電的副產品，一部分余熱的生產成本理應屬于“零成本”，其供熱成本怎樣計算？這個問題弄不明白，供熱公司的上游熱力購進成本和下游熱力輸出收益也就缺乏了科學數據。熱電聯產熱力輸送管道投資屬于國家的市政基礎設施建設，單從運營成本上看，熱電聯產熱價不應高于鍋爐熱價。
2.5. 收費方式僵硬而落后
雖然熱費收繳難的根源在于這款公共產品的社會屬性、計劃經濟時代遺留的歷史痕跡，以及殘存在人們頭腦的福利采暖思維慣式，但是不能說這些問題與熱價體系本身的設計缺陷無關。值得注意的是，供熱企業通過媒體對收費難的現象有過分夸張的宣傳，有一則駭人聽聞的報道稱北京市城八區2003年熱費收繳率僅有36%！[2] 在熱價不透明的情況下，這個“統計結果”難有多少信服力。在收費率低的言論忽悠下，很多地方政府官員較少研究熱價本身的問題，反而把解決問題的著力點放在了收費第一的思路上，包括召開專門提高“收費藝術”的研討會，出版針對欠費處理對策的專著，同時各別地方司法審判上支持強行供熱。[3] 如果說欠費停暖能說明供熱企業的微利行為話，那么強行供暖勝訴的案例無論如何都不能證明該企業不是牟取超額利潤。
國外很多預付費，包括熱費，都采取了根據繳費時間的早晚而給予不同的折扣，交費越早，獲得折扣越大?？墒侵袊崞髽I并不看好這個收費方式。
2.6. 兩部熱價制中熱費分攤比例與國際還有差距
固定熱費占總熱費的比例在“歐洲計量供熱協會”的“計量供熱指南”等文件中都確定了30-50%的指導性標準。芬蘭、丹麥等國在1973年的能源危機前，固定熱費通常相當于總熱費的一半。由于石油價格30年來提高了20幾倍，固定熱費占比發生了變化，今天固定熱費僅相當于平均總熱費的10—15%。[4] 顯然固定熱費占供熱費比太高，不利于節能，太低，則無法維持供熱企業生存。
2007年國家發改委和建設部聯手出臺了《城市供熱價格管理暫行辦法》，其中第35條規定“基本熱價可以按照總熱價30%-60%的標準確定”。進入21世紀，在能源價格繼續飛漲的今天，我國試圖接軌國際兩部熱價制，但在固定熱費占比規定上還是跟國際有些脫軌。
2.7. 供熱企業虧損與熱價聽證有問題`
當前不少供熱企業確有虧損，但是虧損的原因是什么？能全部歸咎上游的原料燃料價格嗎？企業的管理水平、技術水平都會影響企業的盈利，除外，由于按面積收費供熱大鍋飯思想的作崇，很多居民都借裝修機會加大自己居室的暖器片的散熱面積，寧肯開窗散熱也不愿關小暖氣，造成超量采暖和浪費不計其數，供熱企業對此卻無能為力，還有壟斷企業員工的收入遠遠高出社會中等水平收入（不同于平均收入）、鍋爐供熱小區內供熱企業員工免交供暖費等灰色福利，凡此種種惹下供熱虧損之禍的原因不在本文討論之列。
自然壟斷性加上行政政策傾斜決定了價格壟斷性。攀比其它壟斷行業的更高利潤和收入，供熱企業很容易聯合在一起，一波又一波地共同推動政府制定、公布和執行有利于它們的熱價。而政府在社會保障機制不完善的情況下，難以頂住壟斷企業的壓力。熱價調價申請與審核工作的專業性很強，聽證會代表很難在較短的時間內弄清楚調價申請材料，所以一些熱價聽證會很難起到聽證的實質作用。
總之，百姓在民用熱價問題上的所表現出來的猜疑、爭議、糾紛和訴訟等，最主要的原因之一就是中國熱價體系不透明！公共產品價格的高低固然很重要，但是公共產品價格體系的制定程序公開更重要。因此怎樣保障中國城市民用熱價聽證會的公正、公開和效率，如何防范“聽而難證”和“聽而不證”，確實值得嚴肅認真對待。
3、熱價體系的治理改革思考
作為公共產品的供暖價格體系，如果其坐標不透明不合理，政府監管不落實不到位，其結果不僅會影響公用事業的正常秩序，也會使企業滋生壟斷經營思想，降低公共服務意識，膨脹牟取暴利欲望，制造不和諧因素，加劇社會矛盾。因此，完善熱價體系的坐標和建立熱價體系的監管就十分重要和迫切。
3.1. 熱價體系的坐標基準
民用熱價應該有哪些組成要素？有人認為熱價體系的基本構成是個三維坐標：(1)成本：生產成本包括燃動用水、人工管理、設備維修折舊等。(2)稅金：在民用供熱領域，目前國家免征了民用供熱企業的增值稅，稅金對熱價的構成是零影響。(3)利潤：也稱為盈利，是企業超出成本的剩余。當稅金為零時，供熱企業的利潤構成就是：利潤＝總收入—總成本。
在熱價成本計算中，首先要考慮的是耗能總量，也就是當地供暖季平均氣溫或寒冷程度（溫度低與寒冷并不完全一致）和采暖用戶的寒冷習服程度以及對采暖溫度的需求水平，其次是能源價格，再次是人工勞動報酬，生產管理、技術裝備、建筑維護結構及消費城市水平等因素。
一般說來，利潤由市場決定，產品越緊俏，銷量越大，利潤也越大。在商品市場的自由競爭下，產品價格隨行就市，是雙方完全自愿的“打和挨打”的關系?？蓪檬聵I性企業來說，供熱這款公共產品帶有了自然壟斷性，公眾沒有選擇供應商的余地，公共產品利潤的大小不可能完全由市場決定，必須由政府進行限制。企業的營利秉性使得它們盡量降低產熱成本，這本屬正常，然而，一些粗放型管理的企業卻以降低供熱質量的方法起降低成本。當前因室溫不達標而發生的一些訴訟糾紛中，不能排除供熱企業以偷工減料方式降低燃動成本的原因。另外還有一些供熱企業為了避免招致公眾社會的強烈不滿和出現收費難的反抗，在企業會計的操縱下，虛報虧損，隱瞞真實產熱成本。
在成本和利潤的問題上還有一個不得不說的關于壟斷行業收入的問題，公眾對公用事業行業中人均收入普遍高出社會中等收入的現象表現得十分敏感和頗有微辭。一些國有企業任意加大供熱總成本中的變動成本，結果企業表面上是微利，甚至是虧損，實質上個人腰包卻鼓起了。
2007年國家發改委和建設部聯手出臺了《城市供熱價格管理暫行辦法》，其中規定“供熱利潤須按成本利潤率不高于3%或者凈資產收益率高于長期（5年以上）國債利率2-3個百分點核定”，這就給城市供熱企業的利潤上限封了頂。應該說國家的這一政策舉動旨在試圖將公共產品的屬性返本還源、返璞歸真，但是能不能據此制定理順熱價體系和監督監管供熱企業的利潤卻是很沉重的問題。
3.2. 熱價體系的改進建議
在更為科學的計量用熱技術尚不能全面推廣普及之前，按面積收費與按熱量收費這兩種收費方式還要長期并存，共同擔負公共產品的分配銷售方式。在這個過渡時期，從體現公共產品的屬性、提高公共服務的水平、保護低收入人群的基本權益、節約能源、維持社會可持續性發展的目的出發，不妨對現行熱價和收費方式進行改進，以下是一些實例和建議：
（1）“多重熱價”另賦含義。
有的城市也有“多重熱價”的現象，但那不是針對不同企業和不同供熱方式設計的熱價，而是專門針對低保人群和救助對象而設計的優惠政策，他們憑相關證明可享受一定限額的優惠采暖。
（2）熱價按面積分階梯。
借鑒房產交易契稅的做法，60㎡以下者執行“普惠”熱價，60—140㎡加收“商品”熱價差價，140㎡以上加收“超容”熱價差價。
（3）建立供熱質量退費準備金制度，熱價按溫度設標準。
為保障供熱質量，供熱企業應在供暖前先期向有關機構繳納一定比例的“供熱質量退費準備金”，供熱期間平均室溫每低于合格溫度1℃，按熱用戶采暖面積及時間減收一定比例熱費。
（4）熱價按月份有區別。
采暖期分為寒冷期（１月份）、次冷期（12月份、2-3月份）和微冷期（11月份和3-4月份）。微冷期熱價按正常熱價標準執行；次冷期和寒冷期熱價在正常熱價標準的基礎上增加一定比例的熱耗價格系數。
（5）稅金返回制度可嘗試。
財政部國家稅務總局多年以來對民用供熱企業免征增值稅，但這種扶植公用事業發展的做法也淡化了企業依法納稅的意識，助長了行業壟斷思想，更不利于提高服務管理水平、激發技術改造熱情和促進生產效率。一個可以借鑒的合理做法應該是，全面征收營業增值稅，然后根據公用事業單位的服務質量的滿意程度指標，例如行政投訴率、法律訴訟率等，對企業分別返還增值稅金作為獎勵。
（6）對使用一次性礦物能源的燃煤燃氣供熱產品統一熱價。
對燃煤鍋爐增設“溫室氣體排放稅”，然后將這些稅收用于資助企業治理環境污染。
（7）年度熱價浮動。
建立熱價年度審計，根據前三年的企業經營狀況的滾動數據，熱價可調高也可調低。
（8）政府對區域鍋爐供熱實行指導性熱價。
全國一些城市已經實行供熱特許經營方式，政府可以在實行供熱特許經營的前提下，對區域鍋爐供熱實行指導性熱價。
（9）鼓勵社區合伙開辦/收購/接管供熱企業。
社區每個居民都是區域供熱企業的一個股東，將房屋的產權與供熱企業的產權捆綁在一起，實現供熱采暖上的“自產、自供、自采”的民主自治管理體系，形成分戶獨立供熱的“聯合體”，從發達國家經驗來看，這是從根本上解決區域鍋爐供暖矛盾糾紛的最理想方式。中國也要逐步向這方面靠攏，當前首先要解決的是社區業主民主自治組織的法律地位。
4、結束語
在中國城鎮供熱體制改革的浪潮中，供熱公用事業實行市場經濟化和股權多元化改革，這的確緩解了市政供熱公用事業發展與政府財政相對不足的矛盾，為政府解決了燃眉之急。但政府不當供熱公司的老板了，產權、所有權不掌控了，如何保障公共產品的屬性不發生蛻變卻成為了一個日益不容忽視的問題。中國熱價體系存在著諸如制定程序透明度不夠、公眾參與程度欠缺、價格水準無規律可循、同一城市價格標準多重化、價格導向與國家環境保護戰略方向相悖等一系列問題。熱價問題隨著供熱體制改革的逐步深化必將日益“更熱”，低保人群和沒有平等機會獲得單位補助或報銷熱費的群體都是一些因熱費引發社會矛盾的潛在因素。為此治理與改革民用熱價體系已經刻不容緩。
