一、 供熱體制改革取得明顯成效
（一）供熱體制改革回顧
城鎮供熱是一項公共性很強的公用事業，冬季采暖是我國北方地區人民生活的基礎需求。我國機關、事業單位和國有企業一直實行的是福利供熱，職工家庭采暖由單位交納采暖費。隨著住房制度和勞動人事制度改革，這種“用熱的不交費，交費的不用熱”的福利制度已明顯不適應，出現了供熱收費難的問題，出現了供熱困難，群眾意見很大。這種嚴峻形勢引起了各級政府和社會各界的關注，成為全國人大、政協提案反映的主要問題之一。按照國務院領導“改革城鎮供熱體制應抓緊試點，在試點的基礎上再行推開”的指示精神，2003年7月，建設部等八個部門聯合頒發了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》，啟動了我國北方地區城鎮供熱體制改革工作。事隔兩年半，到2005年12月經國務院同意，八部委再次聯合頒發了《關于進一步推進城鎮供熱體制改革意見》文件。2006年在《國務院關于加強節能工作的決定》中，又明確將推進城鎮供熱體制改革工作作為建立健全節能保障機制的一項重要內容。要求加快城鎮供熱商品化、貨幣化，將熱費補貼由“暗補”變“明補”，與此同時，加強供熱計量，推進按用熱量計量的收費制度，逐步淘汰按面積計量的收費制度。完善供熱價格形成機制，切實解決節能不節錢的問題，推動建筑節能工作。近年來國家一直在加大推進城鎮供熱體制改革工作的力度。
（二） 供熱體制改革取得的成效
1、中國北方地區大部分城市已經實行采暖補貼 “暗補”變“明補”，效果明顯。目前，天津等9個省、自治區、直轄市己經基本上完成了熱費制度改革，實行了采暖費補貼“暗補”變“明補”。北方地區132個地級以上城市中己有84個已實行了“暗補”變“明補”改革，占地級以上城市的63.6%。各地實施熱費制度改革后職工家庭直接向供熱企業交費，普遍建立了與生活用電、用水一樣的“誰用熱、誰交費”的機制。凡是實施了熱費制度改革的地方，長期存在的城市供熱收費難的問題得到了明顯改變，熱費收繳率一般都由過去的60%～70%，提高到90%以上，這也為城市供熱行業持續發展創造了條件。
2、各地政府高度重視城市低收入群體的采暖保障問題，普遍實施了冬季采暖保障措施，并逐步使其制度化。為保障城市低收入群體的冬季采暖，多數城市是由政府撥出專款，對享受城市最低生活保障線的家庭和其他低收入生活困難家庭，按不同比例給予采暖補貼，建立起對低收入困難家庭的采暖保障制度的雛形。天津市、大連市已將城鎮困難家庭的采暖保障納入了社會保障體系。沈陽、鞍山等一些城市，建立了城市供熱保障金，從市、區兩級財政中撥出專款，對低保戶給予了采暖補貼。青海省政府每年從中央對其轉移支付中撥出專項資金，根據轄區內不同情況，確定省、地、州政府的不同配比額，用于對全省的低保戶的采暖補貼。山西省政府專門出臺文件規定對低保戶冬季采暖給予補貼。這些都在不同程度上解決或緩解了城市低保戶的采暖交費困難，基本保證了城鎮困難家庭的冬季采暖。
3、各地區普遍開展了供熱計量的試點和示范工程，在提高供熱設施和管理水平、節能降耗、創建新的管理機制等方面進行了有益的探索。目前，北方地區已有30多個城市進行了供熱計量試點，試驗面積達到近800萬平方米。比如天津市在去年200萬平方米的供熱計量試點范圍基礎上，今年又擴充到300萬平方米，并且開始按熱計量進行收費１本┮蒼謖飧霾膳?謖?詼?24萬平方米的政府機關辦公樓等公用建筑進行供熱計量收費試點。中央國家機關由國務院國管局相繼在部委所屬的職工住宅建筑中進行供熱計量試點從實施供熱計量試點的效果看，已取得了三個方面的明顯效果：一是與建筑節能相結合的供熱計量和供熱系統節能改造，可明顯降低建筑耗熱量。天津市的實踐證明，在50％節能標準的建筑中，實施供熱計量和系統節能改造后，單位建筑面積平均耗熱量為23.69瓦，比全市平均耗熱量指標34瓦，節能30%。二是實施供熱計量可以提高熱用戶行為節能的積極性。在熱計量收費住戶中，多數住戶主動加裝雙層窗戶，而且隨意開窗戶的少了。蘭州市榆中縣實行熱計量收費比按面積熱費下降了30～40％，可以收到節能又省錢的效果顯著。三是實施供熱計量可以推進建筑節能工作的開展。
二、 加強按熱計量收費改革，全面推進供熱節能
（一）“十一五”國民經濟發展計劃要求“十一五”期間全國單位GDP能耗要從2005年的1.22噸標煤/萬元，下降到0.98噸標煤/萬元，比“十五”期末降低20%。全國要節約2.4億噸標煤，其中建筑節能要達到1.01億噸標煤占40%。供熱采暖至少三分之一的任務指標。據統計，全國目前供熱采暖耗能全年約為1.3億噸標煤，占全社會總能耗的10%，北方地區約占總能耗的20%。
（二）國務院關于加強節能工作的決定（國發〔2006〕28號）第三十三條明確提出了“推進城鎮供熱體制改革。加快城鎮供熱商品化、貨幣化，將采暖補貼由“暗補”變“明補”，加強供熱計量，推進按用熱量計量收費制度。完善供熱價格形成機制，有關部門要抓緊研究制定建筑供熱采暖按熱量收費的政策，培育有利于節能的供熱市場。因此，需要按照科學發展觀的要求，堅持深化供熱體制改革，全面推進供熱節能工作。
（三）建設部制定了《關于推進供熱計量的實施意見》（建城[2006]159號）提出了推進供熱計量的目標和實施供熱計量的技術措施：
推進供熱計量的目標：1、要從政府機關和公共建筑做起，全面實施供熱計量工作，建立和完善供熱計量收費機制，有條件的地區應從今年開始實施熱計量收費。2、新建供熱系統必須滿足熱計量技術要求，既有供熱系統原則上應在2-4年內通過技術改造達到熱計量要求。3、2006年采暖季前各地應選擇一定數量的政府機構辦公樓等建筑進行供熱計量改造；2008年采暖季前，政府機構辦公樓等建筑原則上應全部完成供熱計量改造，達到熱計量的要求。4、新建建筑的熱計量設施必須達到工程建設強制性標準規定要求，不符合相關供熱計量標準規定要求的不得驗收和交付使用。5、2006年開展既有非節能建筑節能和采暖系統熱計量改造試點，“十一五”期間大城市要完成熱計量改造的35%，中等城市完成25%，小城市完成15%。
實施供熱計量的技術措施：供熱計量包括供熱采暖系統的熱源、熱力站、
建筑物以及用戶供熱量和用熱量的計量。新建建筑和既有建筑改造必須執行國家建筑節能標準，達到建筑節能要求，并具備熱計量及室溫調控功能。供熱采暖系統應達到可調控和分段計量的技術要求。1、室外供熱系統的熱源、熱力站、管網、建筑物必須安裝計量裝置和水力平衡、氣候補償、變頻等調控裝置。2、新建建筑室內采暖系統應安裝計量和調控裝置，包括：戶用熱表或分配式計量等裝置、水力平衡、散熱器恒溫閥等裝置，并達到分戶熱計量的要求，經驗收合格后方可交付使用。3、既有非節能建筑及其供熱采暖系統的改造應同步進行，達到節能建筑和熱計量的要求。4、既有建筑采暖系統的計量改造，在樓前必須加裝計量裝置，室內采暖系統應根據實際系統情況選擇不同的計量形式，包括戶用熱表或分配式計量等裝置。5、政府機構辦公樓等公共建筑應按供熱計量要求進行改造，必須加裝熱量總表和調控裝置，室內系統應安裝溫度調節裝置。
三、重點工作
（一）進一步加大供熱體制改革力度，全面推進熱費制度改革
大力推進供熱商品化、貨幣化，實現采暖費補貼由“暗補”向“明補”的轉變。，按照國務院建設部等八部門的要求，今年要基本完成熱費制度的改革，目前北方地區雖然已有進2/3的城市進行了收費制度改革，但是還有1/3城市沒有進行這項改革，需要進一步提高認識，在今年進行“暗補”變“明補”。還要進一步完善采暖費補貼政策，統籌考慮各類人群的補貼標準和發放辦法，保證補貼的合理化；制定并落實相關配套政策措施，切實保障低收入困難群體的冬季采暖。同時各地應結合當地的實際情況，完善社會保障制度，有條件的可以將此納入當地的社會保障體系。 
（二）切實抓好供熱按熱計量收費
1、研究制定《城鎮供熱價格暫行管理辦法》，深入研究適應熱計量需求的收費管理模式，適應不同熱計量方式的要求。在新建建筑、公共建筑和政府機關辦公建筑實施按熱計量收費。
2、進一步研究修訂相關標準完善技術規范。組織對有關標準及規范的編寫和修訂，開展對熱計量技術標準、規范的編寫、修訂工作，形成有關熱計量的強制性標準，建立起完善的技術標準體系，保證熱計量工作的順利開展。
3、總結中央和地方的熱計量經驗，適時召開“全國供熱計量與收費經驗交流會”。對天津、北京等實施熱計量收費試點經驗進行總結，包括進展情況，計量結果，收費政策等，召開“全國供熱計量與收費經驗交流會”，進一步推進工作。
4、加強宣傳和培訓工作，進行正確地輿論引導，爭取群眾對實施供熱計量收費的理解和支持；要針對管理部門、設計人員和施工審查人員進行專門培訓，保證熱計量標準的正確理解和有效執行。
5、提出對新建建筑熱計量設計、施工、驗收形成監管機制的意見。著重把好新建建筑關口，嚴格要求新建建筑供熱系統要嚴格按照熱計量的要求進行設計、施工和驗收，室內采暖系統應安裝熱計量裝置和溫控閥，而不是僅僅預留位置。進一步完善相應的監管機制，在設計、施工和驗收等環節，增加供熱系統節能和熱計量內容，保證新建建筑必須按照熱計量標準的要求進行建設，對不符合條件的，不得進入下一環節。
（三）研究供熱立法
為推進供熱市場行業化的進一步發展，圍繞熱費制度和熱計量改革的進行，開展供熱條例的起草編寫工作，包括供熱規劃、資質管理、財產所有權和管理權、行業整合、價格管理、收費管理、合同管理、質量管理、節能與環保管理、供熱安全及非集中供熱相關規定等內容。通過供熱法規的建立，將供熱改革與供熱市場管理納入法制化軌道，形成企業依法供熱，熱用戶依法采暖，政府依法監管的新秩序。
四、幾點認識
（一）正確理解供熱按熱計量。熱向水、電、氣等商品一樣具有可計量性，但是熱也有自己的特性，就是在使用過程中具有傳導性，用戶用熱量的多少，受到住宅套型所在的部位和鄰室間傳熱影響相對較大。熱的這種特殊性決定了熱計量更適合于 “兩部制”的價格方式，即：即基本熱價＋計量熱價，可根據不同情況確定二者之間的比例。
（二）供熱按熱計量是系統計量。供熱計量包括供熱采暖系統的熱源、熱力站、建筑物以及用戶供熱量和用熱量的計量。計量工作要貫徹到每一個環節，作到每一個環節都要進行能源消耗的計量，實現控制，達到節能的目標。
（三）分戶計量有多種方式。計量方式可以一戶一表，也可以樓棟表加分配表，還有其他方式。德國大部分是在樓棟熱力入口安裝大表，每戶內加熱分配表，但每戶必須安裝溫控閥，這種熱計量方式投資較少，在德國已經是比較成熟的做法。技術是在不斷進步的，我們要根據不同條件選用適用、可靠、經濟的熱計量技術推進熱計量工作。
（四）供熱改革有一個過程。國外供熱改革也經歷了從不計量到計量的過程。這個過程會出現一些問題，通過與用戶的不斷磨合，討論熱價是否合理，然后不斷改進。我國的供熱體制改革同樣也要經歷這樣的過程。我們希望各地采取多種計量方式，但不管采取哪種計量方式，溫控閥是必須安裝的，它能調節用熱量，節約熱能。節約的熱通過收費體現出它的效益。要針對熱計量中出現的政策性和技術性問題，不斷完善計量收費政策，提高技術水平，使供熱計量既能讓群眾愿意接受，也能達到節能，又為用戶節約采暖費的目標。
（五）通過節能實現節省采暖費用。隨著能源價格的上升，供熱的價格也將雖之上升，但是通過熱計量的措施，耗熱量下降，供熱節能的效果會顯現出來，百姓的采暖費支出也會明顯降下來。現在不少城市的住宅小區雖已經安裝了分戶熱計量表，但基本上還是按面積收采暖費，真正按計量收費的比例還小。今后還要大力推動計量收費，因為只有真正實施了按熱計量收費，才能真正促進用戶行為節能。
（六）引入合同能源管理（EMC）模式和運行機制。能源服務公司的模式和運行機制在外國是非常普遍的，此種模式和運行機制能促進企業利用先進的計量技術和融資渠道，投資供熱計量改造，我們要探索出合同能源管理在供熱節能方面的市場化運營機制，把熱用戶熱計量系統建立起來。EMC與供熱單位或者業主簽訂能源服務合同，投資改造供熱采暖系統，為用戶安裝溫控裝置、熱計量表等，對供熱采暖系統進行管理，為供熱用戶計算熱費等。EMC從節能費用中或者收取管理費償還投資成本并獲取相應的效益，用戶節省了采暖費有利益，供熱單位減少末端直接投入，提高了收費率且利用節能量擴大供熱面積也有效益。引進EMC可以說是多方獲利的好事，可促進了節能改造和供熱行業結構性調整。