一、中國的循環經濟發展可以劃分為三個階段
     第一階段：20世紀80年代以前。在這個階段，盡管世界上還沒有系統地提出循環經濟的概念，但實際生產中已經具有循環經濟的萌芽。例如，當時的“三廢”利用。
     第二階段：20世紀90年代~2002年。其主要特點是，在環境壓力下對循環經濟理論的認識逐步深化。進入20世紀90年代，隨著經濟增長帶來的環境問題日益突出，中國政府和居民的環境意識開始覺醒，治理環境污染開始由末端治理向源頭治理轉變，清潔生產和減少消耗成為環境保護部門關注的重要問題。這一階段，強調以生態規律指導經濟活動，發展經濟生態系統成為解決環境問題的重要手段。
     第三階段：2003年起進入到循環經濟理論和實踐推進階段。進入2003年，中國在不斷深化循環經濟理論研究的同時開始加快循環經濟實踐的步伐。但是，從對國內一些省市發展循環經濟的初步調查結果來看，循環經濟在中國的發展尚處于非常初級的階段。全面發展循環經濟還面臨著很多困難。
二、中國發展循環經濟的面臨主要問題
     1.企業規模小，發展循環經濟缺乏規模支撐。中國“五小”企業在中國污染密集型和資源型行業占有很重要的地位。這一特點在落后地區表現得更為明顯。實踐表明，只有實現規模經濟，循環經濟才能得以發展。例如，山東省在幾年前強行關閉了一批年生產能力在5萬噸以下的小造紙廠，在政府的支持下建立了幾個年產量超過20萬噸的大造紙廠，實現了造紙生產能力的規模化集聚，不僅造紙產量得到了很大提高，經濟規模擴大，而且造紙業產生的污染下降了。
     2.尚沒有形成適合區域性循環經濟網絡發展需要的經濟機制和政策體系。目前國內的循環經濟主要在企業層次以示范企業的清潔生產為核心，以污染治理和典型企業內部循環利用資源的方式展開。已經形成的以大城市為核心的循環經濟網絡，主要由有直接利用價值和經濟效益的生產廢棄物回收利用，有直接利用價值和經濟效益的生活垃圾收集、分類回收、再生化處理加工體系組成。這是市場自發形成的，以分散的農民垃圾收集者和集散者組成的不完善的網絡。基本是可以直接賣錢的“拿走”，不能直接賣錢的“拋棄”，存在對環境的二次污染隱患。沒有直接利用價值，需要進行深加工處理并且直接經濟效益不高的廢棄物和生活垃圾，還沒有形成循環利用網絡，主要由國有清潔企業收集清運，以直接集中填埋處理或直接向大自然排放的方式處理。一些城市建立了垃圾再生處理設施，但由于缺乏運轉費而不能運轉。其主要原因是缺乏一種彌補市場外部性的政策體系支持和投融資機制。
     3.宏觀經濟調控政策與循環經濟發展之間缺乏一致性。為了解決經濟發展中的資源短缺和環境問題，中央政府把發展循環經濟提到了很高的地位。但在各級政府和綜合經濟管理部門的相關政策中，仍然沒有把發展循環經濟作為整體政策中的一個環節進行具體化落實。發展循環經濟仍然邊緣于主體經濟政策之外。例如，當前宏觀調控中，中國人民銀行對金融機構實行窗口指導，限制對鋼鐵、電解鋁、水泥等過熱行業的貸款；國家發改委發布關于控制鋼鐵、電解鋁、水泥三行業投資的意見；在對鋼鐵的限制中，并沒區分單純性地擴張生產規模的項目和循環利用資源的項目，而是一律給予限制。其結果是，一些循環利用資源的項目也被卡住了。
     4.沒有形成適合于循環經濟發展的制度體系和運行機制是循環經濟發展緩慢的根本原因。適合于循環經濟發展的制度體系，應該包括生態環境要素的定價和有償使用制度，生產者責任延伸制度，消費者責任制度，政府責任制度，等等。促進循環經濟的激勵機制，包括企業資源再生利用的激勵機制，節約使用資源的激勵機制，有效的技術支持機制，等等。不解決制度和激勵機制問題，仍然按照傳統的對經濟管理的認識，把生態環境和自然資源排除在宏觀經濟要素之外去管理經濟，循環經濟發展模式將無法實現，可持續發展也僅僅是理念。
     5.在循環經濟管理方面，中國尚未建立起基本的物質流量表，對于企業和地區進行循環經濟管理缺乏基本的數據信息。改變這一現狀需要從企業開始，建立基本物質流量表，在此基礎上建立地區和國家物質流量表，這是對循環經濟進行有效管理的基礎。要做到這一點并不容易。全社會的物質流動網絡極其復雜，這需要政府建立一套科學的方法體系，以便能夠對物質流進行監控和管理，并有針對性地采取相應的調控政策。
     6.到目前為止，中國尚未頒布比較詳細的促進循環經濟的政策清單，對于發展循環經濟還沒有明確的優先領域和產品目錄。中國推進循環經濟主要還是以環境保護為目標，把發展循環經濟作為從源頭上治理環境污染和保護環境的手段。因此，目前涉及循環利用資源的政策和法規主要體現在環保法律和法規之中，在國家主流宏觀經濟調控政策中，還沒有把發展循環經濟作為基本內容。這也是各項政策缺乏協調的原因之一。
三、促進中國循環經濟發展的基本思路
     1.進行適合循環經濟發展的制度創新。循環經濟的發展需要改變現有利益格局，把生態環境和基本資源作為生產要素進入市場“流通”，因此，首先要設計一種制度框架，明確生態環境和基本資源的產權關系，并規定其交易和補償機制。目前中國的生態省（市）、循環經濟省（市）的試點建設中，普遍存在對技術的重視遠高于對制度的重視的現象。基本操作模式是以政府作為推進主體。靠這種模式發展循環經濟是不可能持久的。
     2.仔細選擇發展循環經濟的優先領域。選擇發展循環經濟的優先領域應該遵循以下原則：第一，應有利于增加就業，至少不與就業發生矛盾。目前中國為了解決環境問題，經常采取限時達標的方法，在某一時間段內關閉大量污染嚴重的中小企業是常用的手段。但在實踐中，往往是過一段時間被關閉的小企業又重新開工生產，污染依舊。在中國當前存在極大的就業壓力的情況下，發展循環經濟不能以犧牲大量就業為代價。必須在就業、節約資源和保護環境之間尋求平衡。第二，應該以在總體污染排放中所占比例比較大，資源消耗多的行業為優先發展循環經濟的領域。第三，針對短缺資源推進資源的循環利用。例如，中國的水資源總體上極為短缺，水的循環利用應優先推進。第四，具有較為成熟的循環利用資源技術、資源再生技術的產業領域應優先推進。
     3.必須在生態環境倫理體系和市場經濟倫理之間建立一套新的循環經濟倫理體系，并使之深入人心，發展循環經濟才能得到公眾的理解和支持。循環經濟涉及生產和生活的所有領域，與全社會的所有人的利益都密切相關，因此，必須發動社會大眾，充分認識環境和資源對可持續發展的嚴重制約，使全社會充分認識循環經濟模式對中國可持續發展的重要性。有必要在中國開展一場發展循環經濟的社會動員，鼓勵非政府組織充分發揮作用。
     4.將發展循環經濟的政策納入到國家宏觀經濟調控政策體系之中，使之與其他政策相配套。過去國家的宏觀調控政策主要集中于利用財政政策和貨幣政策調控經濟總量，很少在總量調控的同時對不同部門和不同類型的企業和產品進行精細的分類調控。對于循環經濟發展，其政策應該充分細化，與財政貨幣政策相協調配套，防止政府不同部門按照部門利益和業績需要“有選擇地”執行。
     5.技術創新在循環經濟發展中具有十分重要的地位。沒有技術上的可行性，或在現有技術水平下循環利用資源的成本很高，則循環經濟就沒有經濟上的可行性。政府應該大力支持和鼓勵循環經濟技術體系的創新，并應該將其作為政府職能的一部分。
     6.加強環境和資源監測的科學化、信息化和網絡化。發展循環經濟不是目的，而是節約資源，保護環境，實現可持續發展的手段。推進循環經濟需要有效率的政策和科學的管理，真實而充分的信息是提高管理水平，制定正確政策的基礎。目前中國的環境和資源信息缺乏透明度和適時性，不利于循環經濟政策的實施。發展循環經濟應該加強環境與資源監測的科學化、信息化和網絡化。
  （課題組組長：王洛林；執行負責人：齊建國；院內成員：汪同三、趙京興、李金華、樊明太、李濤、魏向英、張有國、楊彤）